Nell’aprile 2014, il Governo Renzi, ha annunciato il proprio impegno per la riforma del Terzo Settore e dell’impresa sociale, generando forti aspettative ed alimentando un importante dibattito sul futuro del Terzo Settore nel nostro Paese.
In questi 16 mesi è stata effettuata una consultazione pubblica sulla base di alcune linee guida che delineavano gli obiettivi della riforma, successivamente, nel luglio 2014, il Governo ha approvato un disegno di legge delega sulla riforma che, nell’aprile 2015, è stato approvato dalla Camera dei Deputati. Il testo del disegno di legge è ora in discussione al Senato della Repubblica e sicuramente non verrà approvato prima della sosta estiva. Una volta approvata la legge delega dovranno essere emanati i decreti che daranno concretezza alla riforma. Il percorso sembra essere dunque ancora lungo ed articolato.
Nel corso delle ultime settimane si sono susseguiti appelli ed esortazioni che invitano il Parlamento “a fare presto”, ad approvare in tempi brevi la riforma a “non perdere ulteriore tempo”, perché “il non profit non può aspettare”. Quali sono i motivi di tale urgenza? Quali sono i principali contenuti della riforma? E soprattutto quale idea di Terzo Settore e modello di impresa sociale la riforma intende realizzare? Di seguito vogliamo cercare di rispondere ad alcune di queste domande, concentrando la nostra attenzione sulla parte della riforma che interessa l’impresa sociale.
L’impresa sociale “narrata” e quella “che c’è”
I sostenitori della riforma auspicano l’ampliamento del perimetro di intervento delle imprese sociali, lo sviluppo di nuove forme di imprenditorialità sociale, capaci di attrarre i capitali finanziari e di realizzare interventi maggiormente innovativi che gli attori tradizionali del Terzo Settore hanno difficoltà a compiere. L’idea di fondo è che il welfare non può reggersi solo sulle risorse pubbliche e quindi la priorità della riforma è aprire il Terzo Settore all’intervento dei capitali privati. In questa visione esiste una forte necessità di modernizzare il Terzo Settore e l’impresa sociale, creando le condizioni per renderla più attrattiva per gli operatori finanziari e per gli imprenditori privati. Per gli i sostenitori della riforma questa opera di modernizzazione può essere effettuata puntando sulla finanza quale leva per lo sviluppo di nuove imprese sociali capaci di modernizzare il sistema di welfare e su un nuovo rapporto con le imprese for profit in grado di portare nel Terzo Settore capacità imprenditoriali e manageriali di cui le organizzazioni tradizionali del Terzo Settore italiano sono carenti. In questa “narrazione” le cooperative sociali sono i soggetti del Terzo Settore più importanti da un punto di vista economico ed occupazionale ma con ridotte capacità innovative, poco efficienti, caratterizzate da una forte dipendenza dai finanziamenti pubblici, spesso legate alla gestione di servizi di welfare consolidati, presenti in mercati in cui, tradizionalmente, non operano le imprese for profit.
Questa narrazione, che sembra aver ispirato la riforma dell’impresa sociale, non è tuttavia supportata da evidenze empiriche ma appare semmai ancorata ad alcune esperienze che, nel bene e nel male, hanno avuto una rilevante visibilità mediatica e sono state utilizzate per descrivere le caratteristiche di un intero settore. In coerenza con questa visione i punti qualificanti della riforma dell’impresa sociale presenti nel disegno di legge delega in discussione al Senato della Repubblica sono quelli che vanno a modificare l’identità giuridica dell’impresa sociale, introducono delle novità sulla governance e prevedono la possibilità, anche per queste imprese, di distribuire gli utili.
L’impresa sociale “che c’è”, quella che emerge dalle analisi e dagli studi empirici, è ben diversa da quella “narrata”. Il recente rapporto sull’impresa sociale realizzato da Iris Network (Venturi e Zandonai 2015) ha contribuito a mettere in discussione alcune delle certezze che questa “narrazione” del Terzo Settore e dell’impresa sociale propongono. In particolar modo, il rapporto ha evidenziato come la cooperazione sociale, negli anni della crisi economica e della contrazione delle risorse pubbliche destinate ai programmi di welfare, ha fatto registrare positive performance economiche dimostrando di essere dotata di capacità imprenditoriale e di saper ridurre il livello di dipendenza dai finanziamenti pubblici (Borzaga, 2015). Questa tendenza trova conferma anche nel rapporto sulla cooperazione sociale elaborato dal Centro Studi Legacoop (2015). Nel periodo 2008-2013, gli anni della crisi che in Italia ha prodotto un’importante contrazione del Pil e un’ancora più rilevante riduzione degli occupati, è cresciuto il numero delle cooperative sociali attive, è aumentato il valore della produzione aggregato ed il numero degli addetti.
Figura 1. Cooperative sociali italiane, 2008-2013
Fonte: Centro Studi Legacoop (2015)
I dati economici e patrimoniali relativi al periodo 2008-2013 mostrano come in questi anni caratterizzati dal crollo del prodotto interno lordo e dalla riduzione della spesa pubblica le cooperative sociali hanno incrementato in modo significativo il valore della produzione (+32,7%) ampliando anche il volume dei servizi offerti. Questo sviluppo è avvenuto attraverso una riduzione drastica del risultato d’esercizio (-87,6%), del reddito operativo (-22,1%) e dei costi per acquisto di beni e servizi. Nello stesso periodo le cooperative sociali si sono patrimonializzate e capitalizzate. In particolar modo il capitale sociale è cresciuto del 61% con un incremento quasi doppio rispetto all’aumento del valore della produzione. Al 31.12.2013 le cooperative sociali avevano un patrimonio netto aggregato di 2,2 miliardi di euro di cui 435 milioni costituito da capitale sociale, a fronte di 4 miliardi di debiti a breve termine e oltre 1 miliardo di debiti a medio lungo termine (Centro Studi Legacoop, 2015). A prova di un rilevante dinamismo imprenditoriale, nel periodo 2009-2013 sono nate 3.778 cooperative sociali, ad oggi attive, che a fine 2013 avevano una produzione complessiva di 842 milioni di euro e 29.546 addetti.
Come è possibile che le cooperative sociali, incluse quelle di nuova costituzione, abbiano potuto conseguire simili risultati? In un periodo in cui sono drasticamente diminuite le risorse finanziarie pubbliche destinate ai servizi di welfare e in assenza di provvedimenti legislativi ad hoc e di incentivi come quelli di cui hanno potuto beneficiare altre forme di impresa, come le start-up innovative, quali sono stati i fattori che hanno continuato a sostenere la crescita dell’imprenditorialità sociale e, in particolare, della cooperazione sociale?
La risposta a simili interrogativi è da ricondurre, con ogni probabilità, alle capacità imprenditoriali ed alla capacità di innovazione che tali imprese hanno mostrato nel corso del tempo. I dati mostrano infatti capacità imprenditoriali e manageriali diffuse tra le cooperative sociali senza le quali non sarebbe stato possibile raggiungere queste performance economiche, in netta controtendenza rispetto alle perfomance del Paese. Le capacità manageriali ed imprenditoriali presenti nella cooperazione sociali sono fortemente ancorate alla storia, ai valori ed alle regole di funzionamento della cooperazione e quindi in un momento di crescenti difficoltà economiche e sociali le cooperative hanno aumentato l’offerta di servizi, hanno ridotto drasticamente la redditività ed hanno attivato processi di capitalizzazione delle imprese per poter essere più competitive sul mercato.
Questi dati confermano studi empirici che hanno evidenziato una forte capacità innovativa del Terzo Settore e delle cooperative sociali (Picciotti 2013, Fazzi 2013). Queste organizzazioni negli anni della crisi hanno dimostrato di saper creare innovazione e produrre valore economico e sociale superiore alle imprese tradizionali. Si sono impegnate nella costruzione di nuovi servizi di welfare, hanno attivato percorsi di sviluppo locale partecipato ed hanno colto opportunità che le imprese for profit non riuscivano a vedere. Sempre partendo dalle evidenze empiriche è possibile confutare la tesi secondo la quale la cooperazione sociale opera in mercato poco competitivi e dove le imprese for profit non sono presenti. I mercati in cui operano le cooperative sociali sono infatti aperti alla presenza di una pluralità di forme di impresa e spesso sono altamente competitivi. Basti pensare che i leader del settore socio sanitario sono imprese for profit e che tra i big player del settore il 25% è rappresentato da società di capitali. Il livello di competizione è ancora più forte nei mercati in cui operano le cooperative di inserimento lavorativo, più del 50% dei ricavi di queste cooperative, infatti, è legato alla domanda privata delle famiglie e delle imprese e nei casi in cui c’è un rapporto con la pubblica amministrazione le cooperative sociali competono con imprese for profit e grandi cooperative di lavoro come accade ad esempio nel settore della logistica e della ristorazione collettiva.
I principali contenuti della riforma dell’impresa sociale
Oggi i principali riferimenti normativi che disciplinano l’impresa sociale sono due: la legge 381/1991 che ha riconosciuto e disciplinato la cooperativa sociale e il d.lgs. 155/2006 che ha introdotto la “qualifica” di impresa sociale. La riforma dell’impresa sociale in discussione al Senato della Repubblica interviene prevalentemente modificando il d.lgs. 155/2006 lasciando come residuale l’adeguamento della legge 381/1991. La riforma è molto ampia e interviene in numerosi parti della disciplina dell’impresa sociale, in questa sede ne evidenziamo solamente alcuni ritenuti particolarmente significativi.
In primo luogo, la modifica dell’identità giuridica dell’impresa sociale. La riforma introduce una nuova definizione di impresa sociale stabilendo che l’impresa sociale è tenuta a realizzare “impatti sociali positivi” attraverso al propria attività d’impresa. Questa innovazione non dovrebbe produrre significativi effetti sostanziali (Fici 2015) ma apre crea il presupposto per superare il modello di impresa sociale che opera per realizzare “finalità di interesse generale”, senza scopo di lucro.
In secondo luogo, l’introduzione della possibilità per le imprese sociali di distribuire utili. Questo punto è particolarmente delicato e sembra essere un elemento centrale per definire il modello di impresa sociale. L’idea di fondo che sembra aver ispirato la riforma è che per lo sviluppo dell’impresa sociale sono necessari ingenti capitali provenienti da investitori privati che sino ad oggi non si sono avvicinati a questa forma di impresa scoraggiati dal vincolo alla non distribuzione degli utili fissato dal d.lgs. 155/2006. Per questa ragione la riforma prevede la possibilità di remunerare il capitale di un’impresa sociale, anche in modo differenziato, individuando due limiti massimi:
a) l’interesse massimo dei buoni fruttiferi aumentato di due punti e mezzo, cioè il limite massimo che vale per le cooperative a mutualità prevalente;
b) oppure il più ampio limite che prevede la prevalente destinazione degli utili al conseguimento degli obiettivi sociali e che implicitamente permette la distribuzione tra i soci del 49,9% degli utili.
Su questo punto il testo approvato dalla Camera dei Deputati non è chiaro e lascia spazio a diverse interpretazioni. La prima alternativa è certamente preferibile alla seconda in quanto non vi è alcuna ragione valida per cui le imprese sociali debbano poter remunerare il capitale sociale in modo più alto rispetto a quanto fanno le cooperative ordinarie. Le evidenze empiriche dimostrano che il vincolo alla distribuzione degli utili applicato alle cooperative non ha impedito nel corso degli ultimi decenni lo sviluppo della cooperazione, così come non ha impedito i processi di capitalizzazione delle cooperative sociali.
In terzo luogo, l’introduzione della possibilità per le imprese private e le amministrazioni pubbliche di assumere cariche sociali negli organi amministrativi delle imprese sociali. La norma vigente esclude che persone nominate da questi enti possano ricoprire cariche sociali. Questo punto sembra venire incontro agli interessi ed alle richieste delle imprese for profit che, in un quadro di impresa sociale “post riforma” con minori vincoli alla distribuzione degli utili, possono avere un ruolo più forte nella gestione diretta dell’impresa sociale, partecipando direttamente con delle persone nominate agli organi sociali. In questa prospettiva, in presenza di premialità fiscali a favore delle imprese sociali, le imprese for profit potrebbero ritenere vantaggioso sviluppare alcune delle loro attività in forma di impresa sociale.
Per concludere
Crediamo che, al di là dei singoli passaggi, la vera partita che si sta giocando in questo momento con la riforma è quella sui modelli di impresa sociale. Il gruppo di interesse che sostiene la riforma sembra voler propone un modello di impresa sociale che si ispira all’esperienza anglossassone, che punta sulla centralità dei capitali finanziari e sulla possibilità delle imprese for profit di utilizzare in modo strumentale l’impresa sociale. In questa prospettiva l’assenza di scopo di lucro ed i limiti alla distribuzione degli utili non rappresentano degli elementi distintivi delle imprese sociali che si distinguano per la capacità di produrre impatti sociali positivi avvicinando in questo modo il concetto di impresa sociale a quello di responsabilità sociale d’impresa. In questa visione l’impresa sociale puntando sulla finanziarizzazione e sull’industrializzazione dei processi di erogazione dei servizi potrà svolgere un importante ruolo nei processi di mercatizzazione del sistema di welfare favoriti dai crescenti vincoli del bilancio pubblico.
Nell’esperienza italiana, invece, il modello di impresa sociale maggiormente diffuso si fonda sulle persone che, utilizzando spesso lo strumento cooperativo, creano imprese in cui solidarietà ed imprenditorialità stanno insieme. In questa prospettiva l’assenza di scopo di lucro costituisce un tratto distintivo delle imprese sociali e rappresenta il presupposto necessario, ma certamente non sufficiente, per costruire rapporti di fiducia con i propri interlocutori. Uno dei fattori si successo di questa forma di impresa è la capacità di coordinare risorse pubbliche, private e comunitarie intorno a progetti che mirano a soddisfare i bisogni sociali ed economici della comunità. Le imprese sociali, come le altre organizzazioni del Terzo Settore, sono quindi delle “strutture di coordinamento” che operano per la costruzione di connessioni per il raggiungimento di scopi sociali condivisi (Enjolras, 2009). Il tema della finanza è uno dei temi centrali per lo sviluppo di queste imprese, sicuramente non il tema prioritario che invece crediamo essere quello della reputazione e della fiducia. In questa visione l’impresa sociale puntando sui principi guida della giustizia sociale, dell’equità e dell’inclusione sociale potrà contribuire all’innovazione dei sistemi di welfare costruendo filiere di servizi sociali centrate sulle biografie delle persone e sui bisogni e le risorse delle comunità, impegnandosi nell’attivazione di nuovi percorsi di sviluppo locale capaci di valorizzare risorse umane e materiali spesso non utilizzate presenti nei territori.
Per lo sviluppo di questo modello di impresa sociale crediamo che la riforma debba essere l’occasione per introdurre nuovi strumenti finanziari dedicati e per rafforzare la trasparenza ed i controlli. Per quanto riguarda gli strumenti finanziari per lo sviluppo delle imprese sociali due possibili azioni capaci di liberare il potenziale di crescita ancora inespresso di questa forma di imprese sono:
1. La costituzione di un fondo rotativo per finanziare i soci persone fisiche che nella fase di start-up capitalizzano l’impresa sociale, i finanziamenti dovrebbero un taglio massimo di €30.000 ed essere restituiti nel medio lungo termine dai soci dell’impresa sociale;
2. La costituzione di un fondo rotativo per capitalizzare le imprese sociali a fronte di un programma di sviluppo e di un piano di capitalizzazione approvato dai soci dell’impresa. Tale intervento si integrerebbe con gli interveti degli strumenti finanziari specializzati già esistenti ma dotati di risorse limitate. Entrambi i fondi potrebbero essere finanziati con le risorse della Cassa Depositi e Prestiti.
Per quanto riguarda il tema della trasparenza e dei controlli, elementi essenziali per tutelare il capitale reputazionale delle imprese sociali, riteniamo importante:
1. Rafforzare lo strumento della revisione a cui sono sottoposte le cooperative sociali armonizzandolo con i contenuti della riforma;
2. Introdurre uno strumento di controllo analogo a quello della revisione per le imprese sociali costituite ai sensi del d. lgs. 155/2006, questo aspetto è tanto più importante se pensiamo che quasi il 50% di queste imprese non depositano il bilancio o lo depositato in modo incompleto;
3. Estendere alle cooperative sociali, che nel disegno della riforma dovranno acquisire la qualifica di impresa sociale di diritto, le forme di coinvolgimento degli stakeholder e di rendicontazione sociale previste per le altre imprese sociali.
Queste proposte sono guidate dall’idea che le diverse forme di impresa sociale debbano essere sottoposte allo stesso livello di controlli ed avere gli stessi obblighi di trasparenza. Anche su questo punto il disegno di legge delega è ampiamente migliorabile. Viste le numerose questioni ancora aperte nella riforma del Terzo Settore e dell’impresa sociale è importante “fare presto” ma, soprattutto, è importante “fare bene”.
Bibliografia
Borzaga C., Introduzione, in L’Impresa Sociale in Italia. Identità e sviluppo in un quadro di riforma, Trento, Iris Network, 2015.
Centro Studi Legacoop, Aspetti quantitativi e qualitativi delle cooperative sociali italiane e associate a Legacoop, Roma, 2015.
Fazzi L., Terzo Settore e nuovo welfare, Franco Angeli, Milano, 2015.
Fici A., L’impresa sociale nel progetto di riforma del Terzo Settore italiano: appunti e spunti, Impresa Sociale, 5-2015, Iris Network, Tento.
Enjolras B., A governance-structure approach to voluntary organizations, in“Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly”, 38, 5, 2009.
Picciotti A., L’impresa sociale per l’innovazione sociale. Un approccio di management, Franco Angeli, Milano, 2013.
Venturi P. e Zandonai F., L’Impresa Sociale in Italia. Identità e sviluppo in un quadro di riforma, Trento, Iris Network, 2015.
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