Il Decreto legislativo 147/2017 che ha attuato il Reddito di Inclusione (REI) ha previsto che, per i destinatari della misura, gli ambiti sociali garantiscano servizi aggiuntivi rispetto a quelli erogati ordinariamente dai comuni. Al finanziamento di questi servizi è destinata una quota del Fondo per la lotta alla povertà e all’esclusione sociale. Tali servizi, garantiti per la prima volta da un finanziamento di natura strutturale, acquisiscono così la natura di livelli essenziali delle prestazioni (LEP).
In questo quadro, il “Piano per gli interventi e i servizi sociali di contrasto alla povertà” costituisce lo strumento programmatico per l’utilizzo di questa specifica quota del Fondo Povertà.
Il Piano nazionale tuttavia non definisce le modalità con cui i servizi territoriali devono organizzarsi per svolgere in maniera coordinata le funzioni di assessment e progettazione. Funzioni di questo tipo sono infatti di competenza esclusiva regionale e per questo le regioni sono state chiamate, a valle del Piano nazionale, a disciplinare attraverso i Piani regionali (o altri atti di programmazione) le modalità di collaborazione e cooperazione tra i servizi. In particolare, secondo quanto previsto dal Piano nazionale, i piani regionali dovranno definire le forme di collaborazione e cooperazione utili a promuovere la progettazione unitaria, il lavoro multidimensionale sui beneficiari e il rafforzamento del lavoro in rete.
In questo articolo, dopo aver brevemente richiamato i contenuti del Piano nazionale, ci concentriamo sul Piano approvato dalla Regione Emilia Romagna attraverso la deliberazione n. 157 del 6 giugno 2018.
Il Piano nazionale
Il Decreto 147/2017 ha definito quali livelli essenziali delle prestazioni (LEP): 1) la valutazione multidimensionale del bisogno; 2) il progetto personalizzato; 3) i servizi volti a garantire l’accesso al REI.
Al fine di rendere operativi i LEP, il Piano individua le priorità per l’utilizzo delle risorse definendo degli obiettivi specifici per ciascun livello essenziale. In particolare, con riferimento alla valutazione multidimensionale, il Piano stabilisce che, per il primo triennio di attuazione del REI, gli ambiti sociali devono dotarsi di un numero congruo di assistenti sociali quantificato in uno ogni 5.000 abitanti. Rispetto al progetto personalizzato, il Piano nazionale prevede invece che per ciascun beneficiario sia attivato almeno un servizio volto a promuovere l’inclusione sociale. Infine, per quanto riguarda i punti accesso, il Piano fissa l’obiettivo di garantirne almeno uno ogni 40 mila abitanti. Quest’ultimo target deve tuttavia tener conto della dimensione comunale: se in un ambito territoriale sono presenti Comuni con meno di 10 mila abitanti, per questi comuni va complessivamente previsto un punto di accesso ogni 20 mila abitanti; se dell’ambito fa invece parte un comune capoluogo di città metropolitana, per questo comune l’obiettivo è fissato in un punto di accesso ogni 70 mila abitanti.
Inoltre, il legislatore nazionale ha previsto due condizioni, definite come livelli essenziali delle prestazioni, che devono essere rispettate nell’elaborazione dei Piani regionali. La prima è che “gli ambiti di programmazione dei comparti sociale, sanitario e delle politiche del lavoro siano territorialmente omogenei”; la seconda è che “nell’offerta integrata, sulla base di un reciproco riconoscimento, si tenga conto delle attività del Terzo Settore impegnato nel campo delle politiche sociali”.
Considerando le risorse disponibili, la “quota servizi” del Fondo povertà è pari a 297 milioni di euro nel 2018, 347 milioni nel 2019 e a 470 milioni di euro a decorrere dal 2020. Per ciascun anno 20 milioni sono destinati a interventi a favore dei senza dimora (e più in generale della povertà estrema) e 5 milioni (a differenza degli altri stanziamenti in via sperimentale per un triennio) ai neo-maggiorenni in uscita da un percorso di presa in carico a seguito di allontanamento dalla famiglia di origine. La quota restante è invece destinata a finanziare l’attuazione dei livelli essenziali connessi al REI ed è pari rispettivamente 272 milioni nel 2018, 322 milioni nel 2019 e 445 milioni nel 2020.
Il sistema di lotta alla povertà in Emilia Romagna
Con la legge regionale 24/2016, l’Emilia Romagna ha introdotto una misura di contrasto alla povertà (Reddito di solidarietà – RES) volta a integrare la misura nazionale (prima il Sostegno all’inclusione attiva – SIA e successivamente il Reddito d’Inclusione – REI). Analogamente al REI, il RES si articola in una componente attiva di inclusione e attivazione che accompagna una componente monetaria passiva. Il RES è stato introdotto con l’obiettivo di estendere in chiave universalistica la misura nazionale ma, a fronte dell’universalizzazione del REI, il legislatore regionale (Legge regionale n. 7 dell’8 giugno 2018) ha modificato la Legge regionale che ha introdotto il RES (Legge regionale n. 24 del 19 dicembre 2016) prevedendo che quest’ultimo integri il REI non più rispetto alla platea de beneficiari, quanto piuttosto incrementando l’ammontare del beneficio.
Precedentemente all’istituzione del RES, con la Legge regionale n. 14 del 30 luglio 2015, la Regione Emilia Romagna ha promosso l’integrazione tra i servizi sociali, sanitari e del lavoro per facilitare l’inserimento lavorativo delle persone escluse dal mercato del lavoro e in cui è presente un bisogno sociale o sanitario.
In sintesi, i pilastri su cui si basa la politica regionale di lotta alla povertà sono il RES e LR 14/15 unitamente al REI. Nelle intenzioni del legislatore regionale, questi strumenti e strategie costituiscono un unico pacchetto di misure di contrasto alla povertà. Per questa ragione le tre misure condividono una serie di presupposti relativi alla valutazione multidimensionale del bisogno, alla presa in carico attraverso equipe multidisciplinari, a specifici patti da sottoscrivere con i nuclei o con i singoli beneficiari e che riguardano le azioni e gli impegni da concordare e condividere, le condizioni di decadenza se non si rispetta il patto.
Cosa prevede il piano regionale
La coincidenza degli ambiti sociali, sanitari e del lavoro. Con riferimento alla coincidenza fra ambiti sociali, sanitari e delle politiche del lavoro, il Piano regionale chiarisce che, a partire dal 2015 (prima con la legge regionale 14/2015 e poi con la DGR 1230/2016), gli ambiti territoriali di riferimento dei Centri per l’impiego sono stati resi “coerenti e coincidenti” rispetto a quelli dei distretti sanitari e degli ambiti sociali. Il Piano si limita quindi a confermare il distretto come area più idonea per il coordinamento delle politiche e degli interventi, oltre che per la gestione dei fondi.
L’offerta integrata e il coinvolgimento del Terzo settore. Per quanto riguarda i rapporti di collaborazione con il Terzo settore e, più in generale, la costruzione di reti multi-attore che a livello locale dovrebbero favorire l’implementazione della misura, il Piano richiama il “Protocollo per l’attuazione del Reddito di solidarietà (RES) e delle misure a contrasto di povertà ed esclusione sociale in Emilia-Romagna”. Tale protocollo, è stato sottoscritto il 16 settembre 2017 dalla Regione, dall’Anci, dai sindacati (Cgil, Cisl e Uil), dal Forum del Terzo settore (cui aderiscono 26 organizzazioni regionali appartenenti al mondo del volontariato, della promozione sociale e della cooperazione sociale e internazionale), dalla Delegazione regionale Caritas Emilia-Romagna, dalla Fondazione Banco Alimentare Emilia-Romagna Onlus e dalla Federazione italiana organismi per le Persone Senza Dimora (FioPSD).
Grazie alla collaborazione fra una molteplicità di attori, l’obiettivo del Protocollo è quello di costruire risposte e percorsi in grado di rendere più efficace l’azione dei diversi soggetti e più equo e razionale l’uso delle risorse. Come sottolinea il Piano, all’interno di questo sistema, il Terzo settore riveste un ruolo centrale in quanto “elemento di qualificazione a livello territoriale” in grado di sondare i bisogni del territorio, di condividere le informazioni raccolte e le competenze in fase di progettazione e valutazione delle azioni.
Il rafforzamento dei servizi volto a garantire i LEP. Il Piano sottolinea che, fin dal 2015, la LR 14 ha promosso lo sviluppo di équipe multidisciplinari affidando al servizio sociale professionale la responsabilità della valutazione multidimensionale da realizzare grazie alla collaborazione con il comparto sanitario e quello dell’integrazione socio-lavorativa. Secondo quanto previsto dal Piano, all’interno delle équipe multidisciplinari ogni componente collabora per l’individuazione del bisogno e per la definizione di un progetto personalizzato che coinvolge tutto il nucleo familiare. Il Piano prevede inoltre la possibilità di coinvolgere soggetti esterni rispetto alle équipe formalmente costituite.
Per favorire l’integrazione fra comparto sociale, sanitario e del lavoro, la Regione Emilia Romagna realizzerà un intervento di rafforzamento dei Centri per l’impiego. Questo rafforzamento, che sarà attuato grazie alle risorse del PON inclusione, prevede l’assunzione di 38 operatori (uno per ogni Centro per l’impiego del territorio regionale) che saranno chiamati a collaborare con i servizi sociali e sanitari per la definizione dei progetti personalizzati.
Rispetto all’obiettivo posto dal Piano nazionale e relativo alla presenza di almeno un assistente sociale ogni 5.000 abitanti, il Piano regionale chiarisce che tale obiettivo è stato perseguito, fin dal 2014, attraverso l’emanazione delle “Linee guida regionali per il riordino del Servizio sociale territoriale” (DGR 1012/2014). Le linee guida infatti hanno evidenziato che a livello regionale si registra in media la presenza di almeno un assistente sociale ogni 5.000 abitanti e, in considerazione di questo, hanno auspicato che gli ambiti che si collocano al di sotto di tale media prevedano l’adeguamento al valore di riferimento entro tre anni dall’entrata in vigore delle linee guida. Le medesime Linee guida hanno poi previsto che gli sportelli sociali, definiti come “punti unitari di accesso ai servizi sociali e socio-sanitari” garantiscano un punto di accesso per ogni Comune e prevedano almeno una apertura settimanale, con orari adeguati alla necessità di facilitare il contatto con i cittadini.
Con riferimento ai punti di accesso al REI, il Piano regionale prevede quindi che le funzioni relative all’informazione, alla consulenza, all’orientamento e all’assistenza nella presentazione della domanda siano garantite dalla rete degli sportelli sociali che già svolgono funzioni di segretariato sociale.
Infine, si segnala che la regione ha organizzato un percorso di formazione denominato “Accompagnare il lavoro sociale che cambia” che ha coinvolto oltre 220 professionisti appartenenti ai trentotto ambiti territoriali regionali coinvolti nell’attuazione delle misure di contrasto alla povertà. Nello specifico, il percorso si è concentrato sulla componente attiva delle misure.
Interventi in favore di persone in condizioni di povertà estrema e senza dimora
Sul fronte della povertà estrema, la Regione Emilia Romagna si impegna nel perseguimento degli obiettivi preposti, a livello nazionale, dalle “Linee di indirizzo per il contrasto alla grave marginalità adulta”. In particolare, i punti sui quali la regione prevede di impegnarsi riguardano:
- la riqualificazione degli interventi di bassa soglia e il potenziamento delle unità di strada;
- il consolidamento e l’ampliamento dei percorsi di autonomia abitativa con particolare riferimento ai progetti già intrapresi di Housing First e Housing Led;
- la valorizzazione e il potenziamento del lavoro di comunità;
- l’accompagnamento e il sostegno per l’acquisizione della residenza anagrafica per gli individui in condizioni di povertà estrema e senza dimora.
A tal fine, saranno impiegate risorse del PON Inclusione e del Fondo europeo per l’aiuto agli indigenti, unitamente alle risorse del Fondo Povertà riservate specificamente a interventi e servizi rivolti a questa categoria di individui. Inoltre, il Piano richiama la possibilità di devolvere parte della “quota servizi” del Fondo povertà a favore della povertà estrema nel caso in cui gli ambiti abbiano già soddisfatto i livelli essenziali di servizi e prestazioni indicati all’interno del Piano nazionale.
Le risorse messe in campo
Come si legge nel decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali dello scorso 18 maggio 2018, la “quota servizi” del Fondo povertà destinata all’attuazione dei LEP negli ambiti dell’Emilia Romagna è pari a 12.566.400 euro nel 2018, 14.876.400 euro nel 2019 e 20.559.000 euro nel 2020. Per il 2018, alla Regione Emilia Romagna spetta il 4,62% dell’ammontare delle risorse nazionali.
Per il contrasto alla povertà estrema, gli ambiti sociali dell’Emilia Romagna disporranno invece, per l’anno 2018, di 1.181.600,00 euro a cui si aggiungono risorse attribuite direttamente al Comune di Bologna (in quanto capoluogo di città metropolitana con più di 1.000 persone senza dimora) pari a 558.400 euro.
Infine, ammontano a 400.000 euro per il 2018 le risorse riservate, in via sperimentale, al finanziamento di interventi in favore di coloro che, al compimento della maggiore età, vivono fuori dalla famiglia di origine a seguito di un provvedimento dell’autorità giudiziaria.