Preceduta soltanto dalla Grecia, la Spagna ha il secondo tasso di disoccupazione giovanile più alto in Europa. La media annua nel 2014 era pari al 53,2%, contro il 22,2% dell’UE-28 e il 42,7% dell’Italia (Eurostat). Per quanto la situazione del mercato del lavoro sia nettamente peggiorata a partire dallo scoppio della crisi economica, il tasso di disoccupazione giovanile spagnolo si è sempre attestato su livelli particolarmente elevati anche nei periodi di crescita. Fra le cause principali, possiamo annoverare un alto numero di abbandoni scolastici, che porta molti giovani ad accedere al mercato del lavoro con basse qualifiche, e un’alta concentrazione di contratti atipici.
Al fine di fronteggiare tale situazione, il governo spagnolo ha adottato il 19 dicembre 2013 il Piano di implementazione della Garantía Juvenil (GJ) con l’obiettivo di assicurare ai giovani con meno di 25 anni un’offerta qualitativamente valida di lavoro, tirocinio o la possibilità di proseguire o ritornare a studiare entro quattro mesi dall’inizio della disoccupazione o dall’uscita dall’istruzione formale.
L’intero territorio spagnolo è inoltre considerato eleggibile per i finanziamenti stanziati nell’ambito dell’Iniziativa Occupazione Giovani (OIG) per un ammontare complessivo di 1.887 milioni di Euro (di cui il 50% relativo ai fondi OIG). Nel mese di luglio 2014, ha preso avvio il nuovo sistema di Garanzia giovani volto alla costituzione di un sito web nazionale: secondo quando riportato dalla Commissione nel marzo del 2015, l’efficacia del sistema deve essere comunque ancora dimostrata essendo ancora limitato il numero delle adesioni.
Il Piano spagnolo
Al contrario di ciò che è avvenuto in Italia, la GJ non è stata concepita come piano a sé stante. Il governo spagnolo ha infatti deciso di includerla nel quadro più generale della Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven (EEEJ). La Strategia, discussa con le parti sociali e con le Comunità autonome, prevede un totale di 100 misure per il quadriennio 2013-2016, con l’obiettivo comune di facilitare l’accesso al mercato del lavoro per i giovani. Quindici di queste misure sono state pensate per avere un impatto nel breve periodo, le altre 85 nel lungo periodo.
I vari programmi sono organizzati attorno a tre obiettivi principali:
- Il potenziamento dell’intermediazione fra domanda e offerta di lavoro. A tal fine, alcune delle misure proposte prevedono azioni di orientamento professionale o di modernizzazione dei servizi pubblici per l’impiego.
- Il miglioramento dell’occupabilità dei giovani, tramite la promozione dell’istruzione tecnico-professionale duale (al fine di alternare ore di insegnamento teorico e pratica sul posto di lavoro) e di programmi di apprendistato.
- L’elargizione di incentivi per l’assunzione dei giovani, principalmente tramite sgravi contributivi per le imprese (che arrivano a coprire fino al 100% dei contributi), e altre specifiche agevolazioni per le aziende che assumono NEET o, in generale, giovani a grave rischio di esclusione sociale.
Durante la fase di progettazione della Strategia prese avvio un processo di consultazione con le Comunità autonome che parteciparono alla “Conferenza settoriale” organizzata dal Ministero del Lavoro e della Sicurezza sociale nel dicembre 2013. Oltre agli enti locali, vennero sentite sia le principali sigle sindacali spagnole, le Comisiones Obreras (CCOO) e la Unión General de Trabajadores (UGT), sia le associazioni datoriali (CEOE e CEPYME), il Consiglio spagnolo della Gioventù (CJE) e altre associazioni di giovani imprenditori e lavoratori autonomi.
La EEEJ costituisce oggi il quadro generale per le politiche attive per il lavoro in Spagna rivolte ai giovani. La Strategia è finanziata sia con fondi provenienti dalla programmazione 2014-2020 dei Fondi strutturali e di investimento europei, sia con quelli dedicati della YEI. Tali fondi sono amministrati in modo condiviso dalle Comunità autonome e dal governo centrale, che gestiscono rispettivamente il 50% delle risorse disponibili.
Un sistema di governance multi-stakeholder
Il Piano nazionale di implementazione della GJ è stato disegnato secondo le linee indicate dalla Raccomandazione del Consiglio dell’aprile 2013, ovvero coinvolgendo tutti gli stakeholder.
Coerentemente con l’assetto amministrativo nazionale, l’implementazione della GJ è decentralizzata. Le istituzioni responsabili dell’implementazione del Piano sono i servizi pubblici per l’impiego, i sistemi di formazione professionale (Sistemas de Formación Profesional), i servizi sociali, le amministrazioni locali e le parti sociali.
Diversi attori istituzionali partecipano al processo di implementazione. In primo luogo, il Ministero del Lavoro e della Sicurezza sociale è il fulcro del coordinamento per l’attuazione della strategia. Più in concreto, il servizio pubblico di impiego statale (Servicio Público de Empleo Estatal) attua le misure di concerto con i servizi pubblici per l’impiego a livello regionale, mentre la “Direzione generale per il lavoro autonomo, l’economia sociale e la responsabilità sociale d’impresa” amministra il Fondo sociale europeo in Spagna. La decentralizzazione delle misure dovuta alla partecipazione degli enti locali è inoltre supervisionata da altri due Ministeri, quello di Educazione, Cultura e Sport e il Ministero delle Finanze e della Pubblica Amministrazione.
Il Piano enfatizza inoltre l’importanza della partecipazione di altri attori privati quali il Terzo Settore e le agenzie del lavoro.
Il processo di implementazione
L’amministrazione centrale dello Stato e le Comunità autonome hanno elaborato i Programmi operativi della GJ nel corso del primo semestre del 2014 (inclusi nella programmazione 2014-2020 del Fondo sociale europeo). Siccome tutte le politiche comprese nel Piano sono decentralizzate, il Ministero del Lavoro e della Sicurezza sociale ha messo in atto un nuovo meccanismo di coordinamento, ad hoc per controllare la corretta attuazione della GJ da parte delle Comunità autonome.
Ad avvenuta implementazione, le Comunità autonome dovrebbero essere in grado di offrire ai giovani under-25 un’opportunità di lavoro, apprendistato, tirocinio, o formazione di qualità. Per quanto riguarda la formazione professionale, si è data la priorità ad alcuni ambiti specifici, quali ad esempio le tecnologie di comunicazione e informazione e i corsi di lingua. Le offerte formative fanno riferimento all’istruzione tecnico-professionale di livello medio o alto, e ai cosiddetti “programmi di seconda opportunità” (programas de segunda oportunidad) per i drop-out scolastici che vogliono rientrare nell’istruzione formale. Sono previste inoltre diverse opportunità di inserimento che combinano lavoro e formazione per mezzo di varie tipologie di contratto dedicate, o tramite la partecipazione in percorsi di formazione duale scuola-lavoro. Il piano include infine misure per la promozione dell’autoimprenditorialità e del lavoro autonomo.
La procedura di iscrizione alla GJ consiste in due fasi principali. Nella prima fase, i giovani in possesso dei requisiti necessari devono registrarsi al portale web dedicato alla GJ. In controtendenza col sistema “quasi-federale” spagnolo, si tratta di un unico portale nazionale. A differenza di quanto avviene in Italia per le Regioni, le Comunità autonome non hanno dunque propri portali indipendenti. Una volta che la domanda è stata accettata, il giovane viene incluso nella lista dei beneficiari e si vede assegnato un profilo personale. Questa procedura dovrebbe esaurirsi entro 30 giorni, e dovrebbe portare all’identificazione di azioni idonee al beneficiario. Durante la seconda fase, la cui durata non dovrebbe superare i 4 mesi dalla profilazione, una delle offerte di inserimento lavorativo/formativo identificate dovrebbe essere formalmente proposta agli iscritti.
Come in Italia, anche in Spagna si osserva una forte disparità a livello regionale nello stato di implementazione del programma che procede a rilento in molte Comunità autonome. Nella prima metà del 2014, sono stati portati a termine i necessari cambiamenti nelle procedure amministrative, e alle Comunità autonome è stato chiesto di avviare almeno un programma preliminare, di coordinamento coi centri di formazione o anche solo di promozione e comunicazione coi potenziali beneficiari della GJ.
A partire dalla seconda metà del 2014, le varie misure di inserimento avrebbero dovuto essere offerte ai destinatari, e l’implementazione della GJ avrebbe dovuto gradualmente entrare nel vivo. Tuttavia, nonostante la registrazione al programma dal portale unico sia possibile fin dal 7 luglio 2014, alcune Comunità autonome non hanno messo in atto la GJ se non in tempi molto recenti.
La possibilità di successo della GJ si annunciano dunque fortemente variabili nelle diverse aree del Paese.
Due sono i principali motivi: le differenti condizioni socio-economiche delle varie Comunità autonome e il funzionamento specifico di ogni amministrazione regionale. Un esempio può servire a chiarire. Uno degli obiettivi fissati per i primi passi della GJ è il focus su due target specifici: i giovani già presenti nei registri dei servizi pubblici per l’impiego, e i NEET. L’entità di questi due bacini di destinatari varia in modo consistente da regione a regione. Allo scorso dicembre, mentre in Andalucía erano registrati oltre 110.000 disoccupati under-25, in Cantabria circa 4000 (Servicio Público de Empleo Estatal).
Nel corso del 2015 è attesa l’attuazione delle misure volte al monitoraggio e la valutazione della GJ. Anche la valutazione finale di alcuni progetti pilota dovrebbe essere terminata a breve, in coincidenza con la fase di consolidamento del programma. Tuttavia, ad oggi non sono ancora stati resi pubblici dati ufficiali sui giovani presi in carico nell’ambito della GJ, né sui singoli programmi che la compongono.
Punti di forza e debolezze dalla Garanzia Giovani spagnola
Nell’ultimo trimestre del 2014 Eurostat riportava 814.00 giovani spagnoli disoccupati fra i 16 e i 24 anni. La Garantía Juvenil dovrebbe dunque essere accolta come un’attesa novità, un nuovo programma in grado di svolgere una funzione complementare, ovvero di rafforzamento delle politiche attive per il lavoro già poste in essere. Date le difficili condizioni del quadro di finanza pubblica in Spagna, la disponibilità dei fondi dell’Unione europea per finanziare questa nuova iniziativa non può che essere considerata come positiva.
Il tallone d’Achille per i giovani spagnoli rimane l’elevato tasso numero di abbandoni scolastici e di NEET. L’accento posto dalla GJ sul potenziamento dell’istruzione tecnico-professionale duale e sul reintegro dei drop-out scolastici nell’istruzione formale sembra in questo senso andare nella direzione giusta. La priorità data al potenziamento del livello intermedio del sistema educativo cerca di rispondere a un altro dilemma del mercato del lavoro spagnolo: lo skill mismatch fra domanda e offerta. Nel momento in cui gran parte della domanda di lavoro si concentra sulle qualifiche di livello medio, l’offerta è infatti oggi polarizzata su lavoratori “troppo” o troppo poco qualificati.
Nonostante questi "punti di forza", tre sono i principali ostacoli che intralciano il percorso di implementazione del programma.
In primo luogo, la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013-2016 (EEEJ), cornice entro cui si inserisce la GJ, si appoggia in gran parte su misure che si sono rivelate inefficienti nel contrasto alla disoccupazione. E’ il caso del ricorso massiccio agli incentivi alle imprese per le nuove assunzioni (nella forma di sgravi contributivi), che costituiscono di fatto il nocciolo delle misure “a breve termine” incluse nella EEEJ. Ciò appare in contrasto rispetto a un’idea attorno alla quale sembra esserci un certo consenso: elargire incentivi alle imprese non crea in realtà nuovi posti di lavoro. Questi possono servire a concentrare la domanda su specifiche categorie (come gli under-25), ma vanno in gran parte a sussidiare vacancies che sarebbero comunque state rese disponibili.
In secondo luogo, la stessa allocazione delle risorse sembra andare nella direzione opposta rispetto a quanto suggerito da alcuni esperti. La EEEJ dispone di un budget totale stimato di circa 3,5 miliardi di euro. Il Governo spagnolo ha stanziato 2,5 miliardi, mentre 1,1 miliardi vengono dal Fondo sociale europeo. Il 40% delle risorse stanziate per le misure di breve termine (1,75 miliardi) sarà riservate agli incentivi, la cui efficacia è come già detto quantomeno dubbia. Per contro, altre misure nel campo dell’istruzione e della formazione professionale, spesso considerate come più appropriate per far fronte ai problemi del mercato del lavoro spagnolo, saranno adottate nel corso dei quattro anni della programmazione e riceveranno soltanto il 50% del totale delle risorse.
In terzo luogo, la GJ sembra trascurare quello che dovrebbe essere il punto di partenza per una simile strategia: le inefficienze dei servizi pubblici per l’impiego spagnoli. Come dimostrano alcune delle best practice che hanno ispirato la Garanzia Giovani europea (per esempio in Finlandia e in Svezia), il successo della strategia richiede un congruo numero di addetti (preparati) nei centri per l’impiego, così da rendere il servizio di intermediazione adeguato al numero di utenti. Al contrario, i servizi pubblici per l’impiego spagnoli non offrono un’infrastruttura in grado di rispondere ai compiti preposti e sembra che nemmeno i fondi dedicati all’assunzione di nuovo personale saranno in grado di far fronte alle nuove necessità.
E’ ancora presto per tirare le somme sulla GJ: le Comunità autonome stanno implementando il Piano in maniera graduale e i programmi offerti sono numerosi e di diversa natura. Non sembra però azzardato osservare già oggi come l’utilizzo dei fondi e gli strumenti amministrativi creati non appaiano all’altezza dell’arduo compito di contrastare problemi che hanno radici ben profonde nel mercato del lavoro spagnolo.
*Versione Tradotta dall’inglese
Riferimenti
Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven
Il portale web di Garantia Juvenil
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