Attraverso il sito di Impresa Sociale Gianfranco Marocchi ha risposto alle sollecitazioni dell’articolo del 19 maggio "Quando la coprogettazione è un falso amico" di Flaviano Zandonai e Lorenzo Bandera. Ve lo proponiamo di seguito sperando che possa sollecitare il dibattito su coprogettazione, articolo 55 e Terzo Settore. Percorsi di secondo welfare è ovviamente disponibile a dare spazio a ulteriori riflessioni sul tema.
Due cari amici ricercatori che da anni si occupano di Terzo settore, Flaviano Zandonai e Lorenzo Bandera, hanno pubblicato alcuni giorni fa su secondowelfare.it un articolo in cui qualificano la coprogettazione, in particolare quella realizzata ai sensi dell’art. 55 del Codice del Terzo settore, come “falso amico”. Infatti, argomentano gli Autori, l’impostazione dell’art. 55 è “dirigista e asimmetrica”, affidando la guida del processo – la sua genesi, la sua gestione e il suo esito – alla burocrazia pubblica, che, non contenta di fruire di prestazioni a basso costo, così estrae dal terzo settore anche la capacità progettuale. L’accesso ai procedimenti di coprogettazione sarebbe inoltre fortemente selettivo, similmente a quello degli appalti, marginalizzando i soggetti più piccoli e informali, diversamente da quanto avviene ad esempio nei patti di collaborazione; la selettività riguarderebbe inoltre le piccole organizzazioni che non riescono ad adeguarsi ai criteri della riforma per assumere la qualifica di Enti di Terzo settore o quelle che non ne fanno parte, perdendo il contributo dei tanti “soggetti singoli e associati che fanno dell’informalità o della scarsa strutturazione un punto forte della loro capacità di innovazione”, precludendo così l’originalità e l’autonomia di cui tali soggetti sono portatori.
La discussione dei queste argomentazioni necessita di una premessa: pur introdotta dalla 328/2000, sino a due anni fa la coprogettazione era una pratica di nicchia, adottata da un numero ristretto di soggetti fortemente motivati; oggi – se ne è scritto su Impresa Sociale 13/2019 in questo articolo – basta una veloce ricerca google per constatare come siano centinaia i comuni che negli ultimi mesi hanno adottato questo strumento per gli scopi più vari: in alcuni casi solo per piccoli progetti sperimentali sostenuti con importi di poche migliaia di euro, in altri anche per ripensare in modo complessivo interi ambiti di intervento. E non deve sorprendere se, navigando in questa pluralità di avvisi pubblici, se ne troveranno molti che promuovono in modo avanzato la partecipazione diffusa in vista di uno scopo comune e altri invece ancora molto vicini a logiche di affidamento, in cui il ruolo del Terzo settore è ancillare e secondario. È nella logica delle cose che questo accada, quando un fenomeno si sviluppa in modo così rilevante in poco tempo. E quindi se la domanda fosse “è vero che in taluni casi si possono trovare bandi di coprogettazione viziati dalle mancanze rilevate dagli Autori?” la risposta non potrebbe che essere positiva. Ciò accade, appunto, tanto più quanto i soggetti che promuovono la coprogettazione (e poi, una volta convocati i tavoli, i soggetti che vi partecipano) sono ancora culturalmente invischiati nella logica degli affidamenti.
Dove però a mio avviso gli Autori sbagliano è nel derivare da tali circostanze che la coprogettazione costituisca un “falso amico”, cioè sia costitutivamente – e non in modo occasionale e contingente – connotata dai limiti sopra menzionati. E ciò sia perché – lo si discuterà ora – essi attengono a cattive prassi derivanti dalle logiche che vedono enti pubblici e Terzo settore come soggetti controinteressati entro meccanismi di mercato pervasivi in questi ultimi anni e non a caratteri fondanti di questo strumento, sia perché, pur non essendovi dati sistematici di verifica, l’esperienza di chi lavora nel settore evidenzia come 1) in generale la coprogettazione porti comunque nella gran parte dei casi ad un’evoluzione positiva nell’assetto degli interventi e negli enti coinvolti e 2) i casi in cui il limiti menzionati non sussistono sono importanti e numerosi.
Ciò premesso, andiamo al merito.
Non è vero che l’impianto dell’art. 55 sia dirigista e asimmetrico. E ciò non solo, in punta di diritto, perché il procedimento amministrativo può originare anche da una proposta di una più organizzazioni del Terzo settore (cosa esclusa se si seguono le logiche degli affidamenti), ma perché l’equilibrio dei ruoli in un tavolo di coprogettazione nei fatti deriva – a prescindere da chi, pubblico o Terzo settore, ha originato l’istanza iniziale – da quanto ciascuno dei soggetti è in grado di essere attivo e propositivo. Semmai, quello che si riscontra nei territori, è il problema (pratico e concreto) dell’eccessiva “apertura” dell’art. 55, con associazioni e cooperative da una parte lusingate, ma dall’altra affaticate, per essere coinvolte in tavoli densi e impegnativi dal comune, dall’ente gestore della funzione socioassistenziale, dalla scuola, dall’azienda sanitaria, ecc. sulle materie più diverse, sia in fase di programmazione che di progettazione. E, sia detto per inciso, visto che il tema richiederebbe approfondimenti ad hoc, una valutazione di questi aspetti dell’art. 55 richiederebbe uno sguardo più ampio a tutti i suoi commi, individuando il flusso, marcatamente partecipativo, che lega coprogrammazione (aspetto innovativo spesso ignorato che meriterebbe maggiore attenzione), coprogettazione e accreditamento e non concentrandosi solo sul secondo di questi termini. Insomma, forse il “problema” che ci troveremo a gestire sarà quello di gestire concretamente la vocazione anti-dirigista e radicalmente simmetrica dell’art. 55.
Non è vero che l’art. 55 sia intrinsecamente selettivo. Il livello più o meno alto di selettività è frutto di scelte politico amministrative e non connaturato allo strumento. Motivo per cui abbiamo, nella concretezza, avvisi di coprogettazione molto selettivi e con un unico soggetto individuato a partecipare al tavolo, ma anche (e prevalentemente) casi in cui i tavoli sono molto ampi, anche con decine di soggetti di dimensioni e forma giuridica molto diverse. È una questione di scelte, di mediazione tra ricerca di tempi di lavoro ragionevoli e arricchimento portato dalla compresenza di molti soggetti diversi. I procedimenti troppo selettivi sono frutto o di fretta o di cultura ancora legata all’appalto, ma sono documentabili anche molti casi in cui al contrario si trovano meccanismi equilibrati in grado di portare in modo efficace a risultati innovativi e creativi impensabili con procedure di affidamento.
È vero che l’art. 55 è pensato per gli Enti di Terzo settore – d’altra parte ciò è fondato sulla assunzione di finalità pubbliche da parte di questi soggetti, se ciò fosse irrilevante avremo negato trent’anni di positiva storia del nostro Paese – ma le pratiche locali evidenziano chiaramente come, laddove vi siano soggetti non di terzo settore in grado di concorrere strutturalmente (es. un gruppo di volontariato parrocchiale) o nella contingenza (l’azienda disponibile a inserire persone svantaggiate) alle finalità del tavolo, essi vengono coinvolti.
Non è corretto qualificare la condivisione di idee progettuali nei tavoli di lavoro come “approccio estrattivo”, tipico invece degli affidamenti. La condivisione della progettualità è una pratica collaborativa marcatamente open source dove il mettere in circolo idee e contenuti fa parte di un processo che arricchisce tutti i partecipanti; ed è opportuno riflettere sul fatto che interpretare la condivisione alla luce del possibile free riding di uno dei soggetti (quello pubblico o un qualsiasi partecipante al tavolo) è di per sé ostativo allo sviluppo di qualsiasi logica collaborativa: dunque il rischio c’è, ma desistere dalla collaborazione per questo porta a conseguenze certe ancor meno auspicabili. Ovviamente vi sarebbe estrazione di valore (questa sì, strutturale) se sopravvivessero talune pratiche deteriori, pur talvolta teorizzate, ove l’esito della coprogettazione è la redazione di un bando per affidare servizi tramite appalto. Tale esito biasimevole, forse talvolta ancora presente, è fortunatamente molto limitato e la gran parte delle coprogettazioni non vedono soluzione di continuità tra momento della condivisione di idee e la successiva messa in atto delle stesse.
Non è corretto contrapporre la logica della coprogettazione art. 55 con quella dei patti di collaborazione, che sono due frutti applicabili a ambiti diversi (il secondo, elettivamente, a progetti di dimensioni minori e connotati da maggiore informalità) dello stesso principio di sussidiarietà introdotto dall’art. 118, comma IV, della Costituzione. E non è un caso che l’appello citato dagli Autoriin difesa dell’art. 55 abbia come primo firmatario il maggiore promotore dei patti di collaborazione e tra i firmatari molti giuristi dell’area Labsus.
È parziale la lettura di queste diverse forme collaborative contrapponendo da una parte informalità, creatività e innovazione (patti) e dall’altra rigidità e conservazione (coprogettazione). In primo luogo, va evidenziato come tutte le forme considerate hanno alle spalle una regolamentazione e non a caso la generazione dei patti ha alle spalle l’adozione di “Regolamenti per l’amministrazione condivisa”, così come d’altra parte si vanno diffondendo regolamenti comunali per la coprogrammazione e la coprogettazione. La presenza di una cornice giuridica non è di per sé elemento castrante, ma anzi può assumere (lo insegna, in origine, la legge 381/1991) un effetto diffusivo ed abilitante. Il fatto che poi talune regolamentazioni possano essere più o meno vincolanti, deriva (oltre che dalla qualità delle stesse) dall’oggetto cui si riferiscono; certamente la regolamentazione pattizia, che – per citare solo un elemento non secondario – sia nella versione originaria bolognese che nella gran parte delle altre applicazioni, non prevede flusso di denaro dalla pubblica amministrazione verso cittadini o organizzazioni, può sicuramente essere più leggera rispetto ad una che deve sorreggere flussi di risorse pubbliche anche in misura di alcuni milioni di euro verso soggetti terzi. Ma, ciò detto, non corrisponde a verità il fatto che gli esiti delle coprogettazioni non possano essere di tipo innovativo. Le esperienze concrete raccontano invece, come esito delle coprogettazioni, di esplorazioni che dal welfare si ramificano in azioni in ambito culturale, aggregativo, artistico, di approcci prima centrati sulla persona che si allargano all’intera comunità, di nuovi legami tra soggetti imprenditoriali e non, di servizi che si integrano, smontano e si rimontano in modo innovativo.
In conclusione, ciò che sembra sfuggire alla valutazione degli Autori è innanzitutto la presenza di un processo complesso e di grande portata sociale. Le centinaia di comuni che hanno iniziato a coprogettare o a coprogrammare, gli oltre 200 comuni che hanno adottato il regolamento Labsus sui patti di collaborazione, le diffuse pratiche di coinvolgimento della cittadinanza in processi decisionali ad esempio su azioni di rigenerazione urbana, ecc. sono più facce di una stessa medaglia: una concezione dell’amministrazione della cosa pubblica aperta, partecipata e promozionale, capace di inquadrare e valorizzare le diverse risorse e istanze partecipative presenti nel corpo sociale. Certo è possibile, per ciascuno di tali strumenti, individuare incompletezze, timidità culturali, incapacità di staccarsi da scenari preesistenti in cui la pubblica amministrazione si identificava con l’esercizio dell’autorità; ed è utile evidenziare tali possibili resistenze per favorirne il superamento. Ma senza perdere di vista il quadro generale qui delineato e senza desumere da possibili manchevolezze locali conclusioni generali che investono gli strumenti nel loro complesso.