Dopo oltre un anno di infezioni da Covid 19, l’intero sistema nazionale di welfare è risultato in grande affanno. Rilevante appare così la necessità di innovarlo, e spesso profondamente, nel disegno e nella realizzazione delle politiche.
Se il Terzo Settore (TS) costituiva già una infrastruttura essenziale per la coesione sociale del Paese, attualmente appare destinato ad acquisire ancora maggiore centralità. Con il paradosso che in molte situazioni non vi è corrispondenza fattiva tra riconoscimento pubblico e le policies adottate, quasi che una certa retorica dell’esaltazione celi, invece, una sottovalutazione del ruolo e delle potenzialità innovative del Terzo Settore, che peraltro non si dispiegano dappertutto allo stesso modo.
L’emergenza, in ogni caso, ha caricato di nuove responsabilità i soggetti del TS (dalle organizzazioni di volontariato alle imprese sociali) e, nel contempo, li ha spinti ad introdurre innovazioni nei propri modelli organizzativi.
Nella nostra analisi 1 , partendo dal dibattito su co-programmazione e co-progettazione, affrontiamo innanzitutto alcuni aspetti fondamentali del rapporto fra Pubbliche Amministrazioni (PA) e soggetti del Terzo Settore. Quindi ci occupiamo dell’impatto sugli Enti di Terzo Settore (ETS) dei Decreti governativi legati all’emergenza. Successivamente diamo conto dei cambiamenti più rilevanti nelle dinamiche del settore. Da ultimo prendiamo in considerazione la visione del Terzo Settore che emerge dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). Un ragionamento su possibili scenari futuri conclude la nostra riflessione.
Co-programmazione e co-progettazione: una strada ancora lunga
Dal 2016 il Terzo settore è oggetto di una impegnativa e complessa riforma.
Focalizziamo l’attenzione soprattutto sulla attuazione della co-programmazione e della co-progettazione, rilanciate dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 131 del 2020. La Corte ha proposto una interpretazione degli artt. 55-57 del Codice del Terzo Settore coerente con i principi costituzionali e con quelli del diritto euro-unitario, indicando in essi una delle più significative attuazioni del principio di sussidiarietà orizzontale: si tratta di un originale canale di amministrazione condivisa, alternativo a quello del profitto e del mercato, declinato “per la prima volta in termini generali [come] una vera e propria procedimentalizzazione dell’azione sussidiaria”.
Si sono poste così le basi per lo sviluppo di nuovi profili collaborativi tra ETS e PA. Tuttavia il cammino da fare sembra ancora molto lungo, in un quadro di rilevanti differenze di funzionamento della PA e di maturità politico-culturale degli ETS nei diversi territori italiani. Di fronte al rischio di una accentuazione di derive che, paradossalmente, possono portare a risultati opposti rispetto alle finalità perseguite, ci sembra che vi sia la necessità di avviare una nuova fase che – giocando sulle parole – potremmo definire di co-progettazione esecutiva della co-programmazione e co-progettazione.
Le scelte governative e gli effetti delle politiche pubbliche sugli ETS
Durante il primo anno di pandemia le politiche statali – dal cosiddetto decreto ‘Cura Italia’ (marzo 2020) al decreto ‘Sostegno’ (marzo 2021) – non hanno riservato una grande attenzione alle problematiche del Terzo Settore. Il limite più severo riscontrato nell’azione diretta del Governo è forse di non aver tenuto debitamente conto delle differenze interne al comparto.
Ben più rilevanti invece appaiono gli effetti indiretti, raramente di segno positivo, delle politiche pubbliche sui diversi ETS. Innanzitutto, la gestione del sistema delle RSA, non all’altezza delle sfide, e la necessità di supplire alla carenza di personale sanitario nelle strutture ospedaliere, hanno creato non pochi problemi alle cooperative sociali coinvolte nelle residenze per anziani, sia dal punto di vista della sicurezza dei lavoratori, che da quello dello spostamento di personale dal privato al pubblico onde ottenere miglioramenti economici e giuridici. Inoltre, la chiusura della gran parte dei servizi educativi e socio-assistenziali per l’infanzia, così come per le persone disabili, hanno creato problemi economici e nelle risposte da fornire agli utenti.
Nella Legge di bilancio 2021, approvata a fine 2020, compaiono molte linee di politica sociale che direttamente o indirettamente possono produrre effetti per gli ETS. Si tratta tuttavia per lo più di fondi relativamente esigui che, in assenza di una profonda ricalibratura e riforma del welfare rivolto alle famiglie ed al sociale, non potranno che avere effetti trascurabili.
I principali cambiamenti nelle dinamiche del Terzo settore
Guardando poi ai cambiamenti più rilevanti osservati nelle dinamiche interne al settore fra gli effetti diretti delle misure provocate dalla pandemia sull’azione volontaria dei singoli e sul funzionamento delle relative organizzazioni, va certamente menzionata una riduzione della partecipazione alle attività sociali ed una forte riduzione delle attività formative, educative, culturali e ricreative.
Fra gli effetti indiretti si segnalano invece i trasferimenti di lavoratori professionalizzati dal Terzo settore alla sanità pubblica; inoltre, molte energie del volontariato, dell’associazionismo e della cooperazione sociale si sono concentrate ancora di più sulle problematiche di salute, mettendo in moto, secondo alcuni osservatori, una sorta di inevitabile e comprensibile sanitarizzazione del Terzo settore. Di converso, la pandemia ha accelerato l’uso di procedure largamente dettate dalle nuove tecnologie, nell’ambito del reclutamento e della formazione dei volontari, così come nel funzionamento delle organizzazioni e nel fundraising. Nel campo delle donazioni, infine, c’è stato un rilevante ri-orientamento delle stesse verso la Protezione Civile, gli ospedali e soggetti che operano in campi direttamente connessi con l’emergenza sanitaria, a discapito di tutte le altre organizzazioni del Terzo settore. A fronte di ciò occorre evidenziare un incremento del numero di donatori.
Il PNRR e il Terzo settore
Del Terzo Settore in quanto tale, tranne che nella Missione 5, non si parla nel PNRR. Le proposte relative ai servizi per l’infanzia, ai servizi sociosanitari, a quelli sanitari, a quelli educativi, in cui gli ETS svolgono un ruolo chiave, sembrano dimenticarsi della loro presenza e del fatto che queste aree di policy, senza il contributo del Terzo Settore, non potranno avere il futuro auspicato dallo stesso PNRR. Non emerge, in modo esplicito, un profilo di co-protagonista dello sviluppo del Paese, quanto invece di un collaboratore integrativo funzionale a compensare i limiti nell’affrontare le problematiche sociali più spinose.
Osservazioni conclusive: un poliedro di sfide per il Terzo Settore
I casi più ‘promettenti’ di cambiamento verso quadri sociali più inclusivi si sono verificati, sotto la spinta della pandemia, laddove soggetti pubblici locali (soprattutto i Comuni), agenzie educative (scuole e università), organizzazioni di volontariato e associazioni consolidate, movimenti di base, soggetti religiosi, forme di vicinato di quartiere, hanno saputo costruire ‘reti di welfare di prossimità’.
Sullo sfondo rimangono gli interrogativi, da un lato, sulle capacità delle componenti non imprenditoriali del Terzo Settore di rimanere in sintonia con i profondi cambiamenti del tessuto societario, al Nord come al Sud, e, dall’altro, sulla possibilità di cooperative e imprese sociali di operare finalmente con la certezza delle procedure. Fornire risposte appropriate, rapportarsi efficacemente da co-protagonisti con la PA, contrastare l’impoverimento del welfare pubblico ed influenzare i cambiamenti delle principali policies, sostenere i diritti, non collocare mai in secondo piano le azioni di advocacy e, allo stesso tempo, sapersi porre in relazione virtuosa con le componenti imprenditoriali, rappresentano un poliedro di sfide tutt’altro che semplici, ma al contempo ineludibili per il TS.
Le nuove modalità di welfare mix non potranno non essere condizionate dall’evoluzione, ancora alquanto incerta, dell’implementazione degli istituti della co-programmazione e co-progettazione; occorrerà infine preoccuparsi delle condizioni in cui si lavora nel Terzo Settore.
I Policy Highlights di Politiche Sociali /Social Policies
Il presente articolo è realizzato nell’ambito del progetto Policy Highlights e sintetizza alcuni degli esiti principali di un lavoro pubblicato sul numero 2/2021 di Politiche Sociali/Social Policies, rivista edita dal Mulino e promossa dalla rete ESPAnet-Italia. Per maggiori dettagli e citazioni: Ascoli, U. e Campedelli, M. (2021), Insostituibilità, riconoscenza, integrazione funzionale: la parabola del Terzo Settore nella pandemia, in «Politiche Sociali/Social Policies», 2/2021, pp. 369-388.
Note
- Le considerazioni che seguono hanno come riferimento temporale aprile 2021, termine per la consegna del contributo alla redazione. Successivamente sono stati approntati o completati nuovi interventi (ad es.: quelli relativi al PNRR; il Decreto sul Registro Unico del Terzo Settore; la proposta di legge sulla concorrenza 2022; ecc.) qui necessariamente non presi in considerazione.