A Milano, presso il Centro Congressi della Fondazione Cariplo, si è svolto il convegno “15 passi avanti… per costruire il Sistema di Protezione Giuridica delle persone fragili” nel corso del quale sono stati presentati i risultati e le prospettive del progetto Amministratore di sostegno (AdS). L’evento è stato occasione di incontro per le tantissime realtà che hanno partecipato alla realizzazione di questa interessante iniziativa di secondo welfare, la quale ha permesso lo sviluppo di reti di collaborazione tra organizzazioni del terzo settore, enti territoriali, tribunali, imprese private e ordini professionali in tutta la regione Lombardia per tutelare le persone fragili.
Amministrazione di Sostegno: cos’è?
Occorre anzitutto specificare di cosa si sta parlando: l’Amministrazione di sostegno (art. 404 e ss. C.C.) è un istituto giuridico che si rivolge a quei soggetti che si trovano in condizione di fragilità a causa di disabilità intellettiva, disagio psichico, patologie degenerative e invalidanti o problemi di dipendenza. Tale strumento è pensato per tutelare “con la minore limitazione possibile della capacità di agire, le persone prive in tutto o in parte di autonomia nell’espletamento delle funzioni della vita quotidiana, mediante interventi di sostegno temporaneo o permanente” (art. 1, legge 6/2004).
A differenza di interdizione e inabilitazione, istituti giuridici con la medesima funzione già presenti nel nostro ordinamento, l’AdS non si concentra unicamente sulla tutela del patrimonio del soggetto beneficiario dei provvedimenti. L’AdS, infatti, prevede la nomina di un amministratore che, nello svolgimento dei suoi compiti, deve tener conto tanto dei bisogni quanto delle “aspirazioni del beneficiario”, cambiando così l’approccio dell’ordinamento nei confronti dei soggetti fragili: la protezione della fragilità non è più percepita come questione legata principalmente alla tutela del patrimonio della persona debole, ma come necessità di garantire al soggetto beneficiario il mantenimento, nella maniera più ampia possibile, della sua capacità di agire (art. 409 C.C.).
Il progetto AdS
Nonostante i principi innovativi e positivi introdotti dalla legge 6/2004 la completa applicazione della normativa si è rivelata tutt’altro che semplice. La necessaria connessione tra le varie realtà presenti sul territorio, nonché la preparazione richiesta tanto ai soggetti che vogliono diventare amministratori quanto ai congiunti dei beneficiari, si è infatti sviluppata in maniera limitata e disomogenea, a volte anche in contrasto con i principi fondativi della normativa stessa.
Questa situazione ha quindi spinto Fondazione Cariplo, Oltre di Noi la Vita, CO.GE. (Comitato per la Gestione del Fondo Speciale per il Volontariato) e CSV della Lombardia a impegnarsi affinché lo strumento dell’AdS potesse esprimere pienamente le proprie potenzialità, quanto meno all’interno dei confini lombardi.
Partito nel 2009, il progetto Amministratore di Sostegno – di cui tra l’altro ci eravamo già occupati in un altro aprrofondimento raccontandovi dell’esperienza “Fianco a Fianco” sviluppatasi in Brianza – si pone come fine lo sviluppo di condizioni adeguate alla diffusione dell’amministrazione di sostegno all’interno della regione. Il raggiungimento di tale obiettivo passa anche e soprattutto per le organizzazioni del terzo settore le quali – se poste nelle condizioni di interagire con le famiglie e istituzioni territoriali quali Asl, Comuni e loro aggregazioni, in un’ottica di sussidiarietà orizzontale – sono in grado di svolgere un ruolo basilare in tal senso.
Esempi di sussidiarietà da seguire
Il Presidente della Fondazione Cariplo, Giuseppe Guzzetti, ha introdotto il convegno sottolineando la complessità e l’importanza del tema proposto: da un sistema giuridico attento prevalentemente agli aspetti patrimoniali delle persone fragili, l’amministrazione di sostegno ha infatti spostato l’attenzione verso i bisogni e le aspirazioni dei beneficiari. Il presupposto del progetto AdS è stato quello di creare le condizioni affinché si sviluppasse la figura dell’amministratore – favorendone anzitutto la conoscenza e diffusione – e si creassero le condizioni adeguate alla formazione degli stessi amministratori di sostegno. Per far questo si è scelto di coinvolgere e valorizzare tutti i soggetti previsti dalla legge, tra cui terzo settore, enti locali e tribunali. Le organizzazioni del terzo settore hanno così messo in campo la voglia di lavorare insieme e fare rete, condividendo esperienze, risorse ed idee, e dimostrando la non scontata capacità di collaborare fra loro e con soggetti diversi, a volte assumendo anche la funzione di “cerniera” tra pubblico e privato.
“Come emerso anche nel convegno di Torino dal 6 maggio scorso” ha ricordato Guzzetti “per uscire dalla crisi occorre rimettere al centro il territorio, le comunità, e creare le condizioni affinchè si sviluppino esperienza di solidarietà fondate sul principio di sussidiarietà”. In una situazione delicata e di passaggio come quella attuale gli enti territoriali dovranno necessariamente esprimere una maggiore autonomia, e supportare in vece dello Stato tante esperienze, così come è avvenuto nel caso del progetto Amministratore di sostegno. “Solo partendo dal basso, dalla persona” ha concluso Guzzetti“possiamo pensare si realizzi un welfare funzionante ed efficace”.
L’impegno delle istituzioni
Maria Cristina Cantù, assessore alla Famiglia, Solidarietà sociale e Volontariato della Regione Lombardia, ha spiegato come essere “15 passi avanti” significhi aver realizzato 15 progetti – legati alle 15 Asl presenti in Lombardia – in tutte le 12 province della regione, favorevoli alla diffusione degli importantissimi principi della legge 6/2004. Cantù ha inoltre sottolineato come sia stato avviato lo sviluppo di una rete regionale che ponga in connessione le diverse reti createsi a livello locale, per permettere di sostenere anche le realtà territoriali che, eventualmente, rimarranno indietro. “La continuità nell’innovazione è la sfida che bisogna centrare per permettere di compiere ulteriori passi in avanti, e in questo senso la governance pubblica può e deve favorire la sinergia tra realtà pubbliche e private”.
Livia Pomodoro, presidente del Tribunale di Milano, ha quindi confermato l’impegno dei tribunali per lo sviluppo del progetto AdS, ricordando come essi abbiano svolto un importante ruolo di presidio territoriale, capace di rispondere alla tante domande emergenti in questo ambito. Secondo la Pomodoro il lavoro svolto dagli amministratori di sostegno è molto significativo per migliorare la qualità dei servizi giuridici offerti ai cittadini. Coloro che si impegnano a ricoprire tale ruolo sono rappresentativi di uno spicchio di Paese che impara a fare comunità su tutto, anche in settori in cui non si pensava potessero svilupparsi simili forme di cooperazione e coordinamento.
I presupposti di partenza del progetto AdS
Monica Villa, Vice direttore dell’Area Servizi alla Persona di Cariplo, ha spiegato come il progetto AdS abbia permesso di sviluppare i principi di una legge particolarmente positiva, che vede nella personalizzazione dei servizi e nell’attenzione alle aspirazioni e desideri del soggetto i suoi elementi cardine. La legge, infatti, prevede l’attivazione di tanti soggetti diversi presenti nelle nostre comunità – servizi sociali e sanitari, enti locali, organizzazioni di volontariato, giudici tutelari, famiglie, etc. – che insieme possono contribuire a creare un “abito su misura” per le persone fragili.
Tuttavia, l’applicazione di questa buona legge è stata spesso legata a iniziative isolate, che non si sono mai tradotte in una sistematizzazione delle stesse. E’ quindi parso necessario creare un modello che potesse essere colto dalle varie istituzioni, sia pubbliche che private, coinvolgibili nella realizzazione dei principi espressi dalla legge 6/2004.Villa ha spiegato come si sia anzitutto cercato di “esportare” quanto di buono era stato fatto a Milano da Oltre di Noi la Vita, realtà che prima di altre ha scommesso sullo sviluppo dell’Amminsitrazione di sostegno, ma senza la pretesa di calarlo dall’alto. Si è cercato di “dare gambe” alla legge facendo nascere le iniziative dal basso, dai singoli territori, coinvolgendo soggetti non professionisti, ma capaci di comprendere le persone fragili, e da lì insegnare loro come si fa l’amministratore di sostegno.
Come funzionano le reti
Il progetto AdS ha un’articolazione pluriennale. Esso prevedeva una prima fase di analisi dello stato di applicazione della legge 6/2004 in ciascuna Provincia della Lombardia, in modo da conoscere le azioni intraprese nei vari territori per la creazione e diffusione della figura dell’amministratore di sostegno. Sono così stati promossi focus group per esaminare lo stato dell’arte e conoscere gli interlocutori, potenziali protagonisti delle azioni, e sono state identificate le associazioni che, condividendo gli obiettivi del progetto e componendosi in rete, hanno espresso il desiderio di parteciparvi sottoscrivendo appositi protocolli d’intesa. A questo scopo sono stati originariamente previsti interventi di animazione e formazione territoriale per stimolare l’adesione delle organizzazioni interessate e per accompagnarle nella costituzione di reti interassociative che si sono progressivamente aggregate e strutturate attraverso protocolli di intesa ad hoc.
Il progetto AdS ha sviluppato azioni di infrastrutturazione sociale che, partendo dalle organizzazioni di volontariato che già si erano occupate di amministrazione di sostegno, sono arrivate a costruire reti interassociative stabili su base territoriale, in grado di sviluppare azioni diversificate utili allo sviluppo di sistemi di servizi per la protezione giuridica dei soggetti fragili. Le reti, in seguito, hanno espresso un referente territoriale responsabile dell’azione di sistema che si è organizzato e mosso stabilendo relazioni e sinergie con gli enti coinvolti nell’applicazione della normativa. Tutti i progetti AdS sviluppatesi nelle 15 aree di riferimento delle Asl hanno ricevuto un sostegno economico destinato agli organismi referenti, che in seguito hanno dovuto sviluppare forme autonome di finanziamento allo scopo di assicurare nel tempo la stabilità delle proprie abilità.
Obiettivi raggiunti
Nel 2009 i promotori hanno avviato il programma AdS in tutta la regione prevedendo una risposta strutturata da parte di due o tre territori, ma i risultati sono andati ben oltre le più rosee aspettative. Su tutte le 15 aree operative delle Asl lombarde sono infatti nate reti per la protezione giuridica delle persone fragili attraverso l’AdS. Oggi risultano coinvolte ben 239 associazioni impegnate in diversi settori: disabilità, terza età, salute mentale, fragilità adulta, dipendenza. Sono associazioni che magari avevano già lavorato insieme su singoli progetti, ma che non si erano mai impegnate in maniera sistematica. Queste realtà hanno sviluppato 327 azioni locali di sensibilizzazioni, 65 percorsi formativi dedicati alle famigli e volontari, 43 momenti di formazione dedicati agli operatori sociali, creato 92 sportelli o punti di prossimità/incontro, sviluppato interlocuzioni ad hoc coi tribunali. In questi anni sono stati formati 386 amministratori di sostegno (272 nominati) certificati e registrati in 7 elenchi regionali.
Le persone fragili hanno così potuto avere volontari adeguatamente formati, sinceramente interessati alla loro condizioni e capaci di sostenerli nel tempo. Contemporaneamente le organizzazioni non profit hanno potuto costruire reti forti, in grado di interagire in modo competente con le istituzioni del territorio su diversi livelli operativi. Anche i tribunali hanno raggiunto importanti risultati sostenendo il progetto AdS: il sistema così congeniato evita che possano verificarsi abusi dell’istituto, permette di supportare famiglie e operatori a predisporre di ricorsi completi evitando un aggravio di lavoro su cancellerie e giudice tutelare. Da ultime, le amministrazioni locali e le ASL ricevono così meno nomine istituzionali da parte delle strutture giudiziarie, o comunque sono in grado di gestirle con il supporto delle organizzazioni non profit appartenenti alle reti.
Prospettive future: lo sviluppo di un modello che non soffochi le esperienze territoriali
Col tempo ci si è resi conto che, pur evitando lo sviluppo di un unico modello, occorre favorire il convergere delle varie reti esistenti su alcune linee comuni. A livello territoriale si sono create esperienze molto positive, ma è emersa la necessità di sviluppare un impianto che permetta di continuare i percorsi, magari iniziati a livello personale e di rapporti, attraverso modalità chiare. Per far questo, in primo luogo, è andato sviluppandosi un sistema di comunicazione integrato che ha permesso da un lato di specificare l’identità del progetto verso l’esterno, dall’altro ha garantito a tutti i soggetti coinvolti nelle diverse aree Asl di entrare in contatto fra loro, rispondendo a un’esigenza di comunicazione interna non scontata.
Un ulteriore e più sostanziale contributo è venuta dalla Regione Lombardia che il 16 gennaio 2013 ha emesso le linee guida in materia di amministrazione di sostegno (Delibera 4696), una presa d’atto istituzionale di cosa è stato fatto in questi anni, finalizzate a consolidare i sistemi esistenti. Le linee delineano gli obiettivi e le azioni, i soggetti che le svolgono, i destinatari e i luoghi di svolgimento delle stesse in materia di amministrazione di sostegno. Attraverso di esse la Regione si propone, sulla base delle esperienze individuate sul territorio negli ultimi 4 anni, di aiutare tutti i cittadini lombardi ad avere le stesse possibilità di scegliere un sistema di tutela giuridica realmente efficace.
La Regione col tempo monitorerà in maniera sistematica la reale applicazione delle linee guida, in modo da verificare la realizzazione delle misure previste nella delibera e, inoltre, accompagnare i territori nel valutare come e quanto il sistema AdS si stia evolvendo. Anche in questo caso, tuttavia, si cercherà di tener in conto quanto più possibile le esigenze proprie dei territori, senza imporre dall’alto qualche cosa che rischi di soffocare le esperienze positive in atto.
In conclusione
Il progetto AdS rappresenta indubbiamente un interessantissimo caso di secondo welfare sviluppatosi in un campo che, pur non essendo propriamente incasellabile nella categoria “welfare”, rappresenta un elemento importante per la tutela di gruppi di individui non sempre protetti in maniera doverosa dallo Stato sociale. Attraverso la collaborazione tra soggetti molto diversi, ma egualmente impegnati nello sviluppo di strumenti e misure per la tutela delle persone fragili, in Lombardia è stato possibile dare impulso a una legge che, pur ricca di principi positivi, stentava a decollare.
Il progetto AdS è riuscito a mettere intorno allo stesso tavolo organizzazioni non profit, enti locali, Aziende sanitarie locali, ordini professionali e tanti altri attori interessati all’implementazione dei principi previsti dalla legge 6/2004. Tra di loro perfino i tribunali, spesso considerati, non senza ragioni, come una turris eburnea restia a entrare in relazione con altri attori non-istituzionali presenti sui territori in cui si trova ad operare. Attraverso il progetto Amministratore di sostegno è stato invece possibile far convergere energie e capacità intorno a un unico obiettivo: favorire chi si trova in condizione di fragilità a causa di disabilità intellettiva, disagio psichico, patologie degenerative e invalidanti o problemi di dipendenza tutelando a pieno i suoi desideri e aspirazioni.
Così facendo si è attivato un processo virtuoso che pian piano sta “contaminando” diverse comunità lombarde, offrendo uno strumento innovativo, anche se relativamente poco recente, per dare risposte concrete a problemi che chiedono soluzioni complesse. Vedremo nei prossimi anni fino a dove arriverà questa interessante iniziativa, che ha ormai assunto una dimensione regionale non solo nella forma ma anche nella sostanza.
Riferimenti
Il programma del convegno “15 passi avanti…”
Il sito del progetto Amministratore di Sostegno
Il sito di Fondazione Cariplo
Il sito dell’associazione Oltre di Noi la Vita,
Il sito del CO.GE. (Comitato per la Gestione del Fondo Speciale per il Volontariato)
Il sito del CSV della Lombardia
I nostri approfondimenti sul tema della fragilità
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Il convegno "Un’impresa comune. Riprogettare il welfare"
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