Nonostante la crisi, l’onda lunga della deregulation e del taglio alla spesa pubblica continua a insistere sulle istituzioni del welfare, messe al bando come costi insostenibili o peggio ancora fonte di sprechi. Il problema appare particolarmente stringente in questo momento. E non solo per gli effetti sulla riduzione dei servizi e delle prestazioni sociali nei confronti dei vecchi e nuovi rischi sociali: la tenuta del welfare europeo si gioca una partita ben più ampia che riguarda da vicino anche i temi della crescita. Nel dogmatismo del pensiero conservatore la spesa a favore del welfare è essenzialmente spesa corrente destinata a alimentare solo la spirale de debito, non già a produrre occupazione e di converso sviluppo.
La creazione di occupazione attraverso il welfare è, invece, un fatto da prendere sul serio. A patto però di uscire dal circolo oggi dominante fatto di basso deficit, ma anche bassa occupazione, bassa crescita e basso welfare. Non si tratta di ipotesi irrealistiche, né insostenibili. In realtà a ben vedere è proprio nei servizi (più che nel settore secondario) che l’occupazione ha continuato a crescere in tutta Europa, prima e nel pieno della crisi. Considerando insieme il settore dei servizi sociali e quello della salute l’aumento dell’occupazione tra il 2002 e il 2009 è stato pari a 4,2 milioni, più di un quarto rispetto a tutta l’occupazione creata (circa 15 milioni di nuovi posti di lavoro). Tra il 2008 e il 2012 (nel pieno della crisi) a fronte di una perdita di occupazione nei comparti manifatturieri di 3 milioni e 123 mila unità (Eu 15) l’incremento nei servizi di welfare, cura e assistenza è stato pari a 1 milione e 623 mila unità (+7,8%) (vedi fig. 1).
La crescita dell’occupazione nei servizi di welfare, siano essi erogati formalmente da una struttura pubblica o privata o di terzo settore, oppure da prestatori individuali assunti presso le famiglie, è un fenomeno comune a tutti i Paesi europei. Un fenomeno peraltro destinato a crescere a causa delle profonde mutazioni demografiche che investono i Paesi europei, su tutte l’invecchiamento della popolazione. Il problema è che lo sviluppo dell’occupazione nei servizi sociali ha premiato soprattutto la crescita numerica degli impieghi, senza un pari sviluppo sul versante della qualificazione dell’occupazione creata. Come mostrano alcuni dei paesi che più hanno investito nella crescita di questo tipo di occupazione sembra resistere nei servizi di welfare un trade-off (Esping-Andersen et al., 2002) in qualche modo incomprimibile (stanti i livelli correnti di spesa sociale), tra crescita dell’occupazione e bassi salari e basse protezioni sociali dei lavoratori che vi sono coinvolti.
La Francia è uno dei Paesi europei che prima e di più ha puntato su una strategia di integrazione tra politiche di welfare e politiche per la creazione di occupazione regolare nella cura e assistenza alle persone attraverso strumenti volti a rendere solvibile la domanda. Questi dispositivi, costituiti di sgravi contributivi, voucher, titoli d’acquisto, potenziando il potere di scelte delle famiglie (tra ricorso ai servizi formali oppure l’assunzione di personale in famiglia, o ancora per alcune fattispecie di prestazioni, in particolare nella cura dell’infanzia e degli anziani, la remunerazione formale del caregiving familiare) hanno aperto al strada a un mercato sociale dei servizi in cui operano sia organizzazioni formali, sia prestatori individuali.
Come molte indagini hanno evidenziato (Morel, 2007; Ciarini 2011) le politiche di solvibilità hanno concorso a fare emergere dal mercato informale molte delle prestazioni sociali al domicilio, contribuendo a sviluppare l’occupazione regolare nei servizi alle persone. Esse hanno parimenti rappresentato uno strumento di inserimento lavorativo per i soggetti più ai margini del mercato del lavoro, inoccupati o disoccupati di lungo periodo, presi in carico dai dispositivi assistenziali di contrasto alla povertà (prima il Revenue Minimum Insertion, dal 2009 Revenue Solidarité Active).
Grazie a questi incentivi il settore dei servizi alle persone si è andato rapidamente sviluppando. Nel 2011 sono state 3,4 milioni (il 13% del totale) le famiglie che hanno usufruito di servizi di cura e assistenza personale, con un incremento rispetto al 2005 del 8% (Favarque, 2013) . Dal 2005 è altresì attiva una Agenzia nazionale per i servizi alla persona (Agence nationale des services à la personne) con l’obiettivo di qualificare e sostenere l’offerta di lavoro e la domanda, ovvero le imprese e le varie organizzazioni (anche di terzo settore) implicate nell’erogazione di servizi alle persone. Quello francese è un approccio integrato volto a incidere sulla crescita produttiva e occupazionale dei servizi alle persone come si trattasse di un comparto strategico destinatario di politiche economiche ad hoc. Dal punto di vista delle ricadute occupazionali l’impatto di queste politiche ha determinato un aumento dell’occupazione regolare nell’ordine del 47% tra il 2003 e il 2010 (+ 330 mila unità tra il 2005 e il 2010). In questo anno secondo un recente rapporto (Dares, 2012) è stato di 1,5 milioni il numero delle persone occupate nei servizi alle persone al domicilio (di cui il 74% assunto direttamente al domicilio e il restante 26% assunto da una organizzazione esterna alla famiglia).
Considerando insieme anche gli assistenti familiari implicati nella cura dell’infanzia al domicilio il numero dei lavoratori salariati sale a 1,8 milioni. Si tratta di un incremento occupazionale di ampie dimensioni, a cui tuttavia non sempre corrispondono adeguati livelli salariali e di protezione sociale (vedi Windebank, 2007). Questo perché si tratta molto spesso di lavori a tempo ridotto. Inoltre non sono state superate ancora molte delle barriere che influiscono negativamente sulla qualificazione professionale di questi lavori, per il fatto di essere stati a lungo riservati a soggetti presi in carico dei dispositivi di contrasto alla povertà.
Anche in Germania dove pure lo sviluppo dei servizi formali non ha alle spalle né il tradizionale interventismo dell’offerta pubblica, né l’ampia disponibilità dei dispositivi di solvibilità della domanda, come tipico del caso francese, sono stati introdotti di recente sgravi e incentivi fiscali per l’acquisto di servizi al domicilio. Nell’ambito delle misure adottate per stimolare l’occupazione dei segmenti più marginali del mercato del lavoro (riforma Hartz) e l’emersione del sommerso, il sistema dei cosiddetti minijobs (impieghi remunerati per un massimo di 450 euro al mese sprovvisti di versamenti fiscali e contributivi) ha accompagnato l’introduzione di procedure semplificate per l’assunzione di personale al domicilio da parte delle famiglie, le quali possono beneficiare di sgravi contributivi e fiscali (vedi Weinkopf, 2009; Emmenegger et al., 2012). Nel 2012 i minijobs sono arrivati a più di 243 mila unità (Favarque, 2013), andando tuttavia ad ingrossare un segmento di forza lavoro strutturalmente confinata in occupazioni a bassi salari e bassi livelli di protezione sociale. Certo è vero che i fruitori di minijobs hanno il diritto di accedere ai benefici del Reddito minimo garantito, cumulando nei fatti due fonti di reddito, più una serie di agevolazioni per l’alloggio, le cure mediche, i trasporti, la cura dei figli. Resta il fatto che l’aumento degli impieghi nei servizi alle persone ha consolidato la persistenza di un segmento lavorativo a bassi salari nei servizi alle persone.
Qui emerge il nodo cruciale della questione. Se assumiamo l’impegno di favorire una crescita dell’occupazione nella cura e assistenza delle persone, rafforzando un trend già in atto, va affrontato il nodo relativo alla qualità del lavoro creato e alla sua remunerazione. Alcuni studi mostrano che l’introduzione degli incentivi fiscali e contributivi per l’acquisto di cura in famiglia hanno ridotto l’area del lavoro sommerso. Questo è certamente vero se si tiene presente quanto avvenuto in Francia e anche in Danimarca. In quest’ultimo Paese, alla metà degli anni Novanta il sistema dei servizi pubblici alle persone è stato affiancato da incentivi fiscali (Hjemmeserviceordningen) volti a facilitare, rendere meno costoso, l’acquisto di cura al domicilio da parte delle famiglie (abbattendo del 50% il costo delle prestazioni). Queste detrazioni, – previste principalmente per servizi di cura “leggera” (aiuto nel disbrigo delle faccende quotidiane, pulizie, preparazione dei pasti etc.) – sono state prima ridotte (nel 2000 dal 50% al 35%), quindi nel 2006 limitate ai soli anziani over 65.
Ebbene secondo recenti stime (Favarque, 2013) pare che la limitazione di questi dispositivi abbia di fatto influito sull’aumento del lavoro sommerso. Il contrasto al lavoro nero è certamente un fatto positivo. Gli investimenti sulla crescita dell’occupazione nei servizi di cura non possono tuttavia limitarsi a questo. Se così fosse, saremmo immersi in una prospettiva di sviluppo dell’occupazione a bassi salari che i tagli alla spesa pubblica renderebbero ancora più pervasiva. Invece il contrasto ai circuiti dei bassi salari e delle basse qualifiche nei servizi alle persone implica un di più di spesa sociale che né il mercato privato da solo, né peggio quello informale, presuppongono.
Nella ripresa di iniziativa politica su questi temi, non si tratta però di opporre alla prospettiva della privatizzazione strisciante del welfare l’idea del ritorno a una golden age del welfare pubblico oramai passata. Né è pensabile riproporre il tema dell’intervento pubblico sotto le stesse forme del passato. Pur con tutti gli avanzamenti sul piano dei diritti sociali che ha consentito l’espansione della fornitura pubblica in passato non ha messo al riparo da segmentazioni e distorsioni, anche nei paesi scandinavi, a cominciare dal confinamento dell’occupazione femminile in larga misura nei soli servizi di welfare. Rimane inoltre la questione relativa al rapporto tra servizi e sfere di attività di cura fuori mercato (Paci, 2005).
Il riconoscimento giuridico e monetario del caregiving è un problema che va di pari passo con lo sviluppo dei servizi. D’altra parte, non tutte le prestazioni sociali devono essere erogate in servizi, né tutti i servizi possono essere garantiti dalle sole amministrazioni pubbliche. Il punto è semmai costruire mix di interventi aperti all’interazione e integrazione di più soluzioni di offerta, formali e informali, pubbliche e private, di terzo settore, costruite intorno ai bisogni specifici degli utenti, tra cui anche la possibilità di combinare o coniugare l’impegno per il mercato e quello fuori mercato in sfere che hanno a che fare con la cura di sé, della propria famiglia, con l’impegno civico volontario.
E’ in questo quadro che va collocata la questione della qualificazione del lavoro nei servizi alle persone e della sua integrazione con le misure per creare occupazione. Non una occupazione qualsiasi, né un lavoro di pubblica utilità per i disoccupati, ma impieghi utili a rispondere a bisogni presenti e urgenti nelle nostre società. D’altronde, se pure manca il lavoro rimangono intatti e tutt’ora insoluti molti dei problemi relativi alle nuove aree di bisogno assistenziale, a cominciare dalla cura dei minori, degli anziani, dei non autosufficienti. A meno che non si accetti l’ipotesi di una ulteriore familizzazione dei bisogni di cura, ovvero di un ulteriore addossamento sulle famiglie delle mancate politiche sociali – e questo è un rischio concreto degli effetti dell’austerity – resistono aree di bisogno non solo scoperte in termini di prestazioni sociali ma anche capaci di mobilitare nuovi bacini occupazionali, peraltro già da tempo rivelatisi e tuttavia non appieno sfruttati.
Riferimenti
- Esping-Andersen G., Gallie D., Hemerijck A., Myles J. (2002), Why we need a new welfare state, Oxford, Oxford University Press.
- Morel N. (2007), From Subsidiarity to «Free Choice»: Child- and Elderly-care Policy Reforms in France, Belgium, Germany and the Netherlands, in Social Policy & Administration, n. 6.
- Ciarini A. (2011), Il sostegno al caregiving familiare in Europa, in Paci M., Pugliese E., a cura di, Welfare e promozione delle capacità, Bologna, il Mulino.
- Favarque N. (2013), Developing personal and household services in the EU. A focus on housework activities, Report for the DG Employment, Social Affairs and Inclusion, Brussels.
- Dares (2012), Les services à la personne en 2010: stabilité de l’activité globale, après le ralentissement de 2008-2009, Paris.
- Windebank, J. (2007), Outsourcing women’s domestic labour: the Chèque Emploi-Service Universel in France, in Journal of European Social Policy, n. 3.
- Vedi Weinkopf C. (2009), Germany: precarious employment and the rise of minijobs, in Vosko L. F., Macdonald M., Campbel I., edited by, Gender and the contours of precarious employment, Routledge;
- Emmenegger P., Häusermann S., Palier B., Seeleib-Kaise M. (2012), The Age of Dualization: The Changing Face of Inequality in Deindustrializing Societies, Oxford, Oxford University Press.
- Paci M. (2005), Nuovi lavori, nuovo welfare, Bologna, il Mulino.