La legge 328/2000, la Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali, segna lo spartiacque tra la previgente disciplina, risalente alla legge 6972/1890, cosiddetta "legge Crispi” che aveva esaurito il suo tempo, e il nuovo enunciato assetto di riorganizzazione del territorio in ambiti adeguati, programmazione degli interventi in base alle caratteristiche e ai bisogni delle famiglie, integrazione dei servizi sanitari e sociali e partecipazione attiva. Un vero manifesto della sussidiarietà, della programmazione, del sistema universale e integrato di servizi, un inno alla cooperazione e, più in generale, al Terzo Settore.
La 328 e la “primavera” delle politiche sociali
La nuova norma vede la luce sotto il miglior cielo, quello della primavera delle politiche sociali, con il Ministero “di strada” di Livia Turco, la prima a chiedere e ottenere di rinominare il Dicastero non più esclusivamente “Affari Sociali” con chiaro rimando alla sola emergenza, ma “Solidarietà e politiche sociali”. I lavori preparatori prendono il via nel luglio 1996, la Commissione si insedia nell’ottobre del medesimo anno, si percorre la strada – tutta in salita – dell’iniziativa parlamentare e si affrontano i conflitti di approccio alla solidarietà sociale di tutte le forze politiche in gioco. Servono 15 disegni di legge e ben 30 stesure per avere il testo definitivo della norma. La democrazia ai tavoli tematici, con la presenza di operatori, cooperazione e politica assicura partecipazione ma rallenta la decisione. Un tempo infinito per licenziare una trentina di articoli in sei capi.
Nel frattempo si consuma grande fervore, nasce un copioso dibattito politico e culturale, ma passano quasi quattro anni: gli apripista della nuova stagione dei diritti sono da un lato la Legge 285/1997, che si concentra su infanzia, welfare innovativo e povertà minorile, dall’altro la sperimentazione sul reddito di inserimento (antesignano del sostegno all’inclusione attiva, del REI, e del Reddito di Cittadinanza), il fondo Antidroga, il varo dei consultori. Se oggi abbiamo un servizio, se siamo transitati dalla discrezionalità al diritto, dalla selettività all’universalismo, dalla tutela all’inserimento sociale, ogni progresso è figlio di questa età dell’oro. Nasce una vera e propria stagione della cultura del sociale, partono corsi di laurea dedicati, finalmente l’assistente sociale diviene un mestiere ascrivibile alle professioni sociali. Ma siamo già nel 2000 e la legislatura volge al termine senza completare il disegno originario che, oltre alla norma, prevede un imprescindibile seguito di decreti di attuazione. Di questi, solo quattro vengono completati.
La 328, rectius “legge della dignità sociale”, come la definisce ancora Livia Turco, resta una legge di principi, rappresenta un perimetro giuridico inedito che scardina la vecchia concezione del welfare come sostegno alla fragilità e abbraccia la nuova idea di protezione sociale come perno, anche, della normalità e dell’empowerment personale. Si passa da un sistema frammentario di matrice riparativa ad una disciplina organica che restituisca dignità a un settore fino ad allora relegato all’alveo della beneficienza e della mutualità e legato alle associazioni caritatevoli. I principi ispiratori della riforma trovano radice nella necessità di equità, nel contrasto alla disuguaglianza, nel superamento della logica assistenzialista degli interventi di natura riparativa, in uno slancio verso progetti personalizzati e generativi del senso di comunità. Si passa all’approccio di metodo, alla presa in carico verso un percorso, un progetto di vita. Si approda ai poli della programmazione sui territori, nascono i piani di zona.
Alibi e ostacoli all’implementazione della 328
Nel frattempo, la modifica del titolo V della Costituzione sulle competenze alle Regioni diventa il primo alibi per non applicare appieno la Legge 328/2000. O, al limite, per vedere applicato in modo intermittente e distonico quel che resta della riforma.
La modifica costituzionale, tuttavia, non è l’unica linea Maginot: il Terzo Settore, che nella formulazione del Capo I della Legge 328 si vedeva riconosciuto un ruolo da protagonista, tra cooperazione e sussidiarietà, negli anni si è visto superare dalle rassicuranti logiche dell’appalto – divenuto regola – mentre la tanto sbandierata coprogettazione è rimasta l’eccezione. Non solo, negli anni il Terzo Settore è stato anche spesso vicario di funzioni, ritardi e inefficienze della Pubblica Amministrazione e relegato al ruolo di gestore dei servizi, forse anche in modo autoreferenziale, facendo di fatto cadere i presupposti di reale partecipazione e progettazione condivisa tanto ben descritti nella norma e nei suoi lavori preparatori.
I progetti individualizzati per le persone con disabilità, diritto esigibile di disabili e famiglie, sono rimasti in buona parte copia-incolla, quando non disattesi, o legati al sistema di risorse basato sulla “spesa storica”, proprio a causa della mancata integrazione tra servizi. La revisione del sistema di accertamento dello status di invalidità civile, nonché dello stato di handicap, che avrebbe dovuto essere snellito e orientato al contrasto alla povertà e alla valorizzazione delle autonomie residue, è stata largamente disattesa e disapplicata.
Ancora e ancor più grave: la mancata definizione dei livelli essenziali delle prestazioni, per garantire e dettagliare diritti esigibili, è causa, ma anche effetto, dei progressivi tagli alle dotazioni del Fondo Nazionale per le Politiche Sociali. E del fatto che il Piano Sociale Nazionale, anche se approvato subito dopo la 328, sia rimasto solo sulla carta. Le Regioni, da protagoniste, forse a causa dell’inadeguatezza del fondo nazionale, si sono sentite deresponsabilizzate e hanno garantito, nella migliore delle ipotesi, un tiepido intervento che si è tradotto in una disparità di trattamento, completamente asimmetrico e inadeguato rispetto alla tanto professata necessità di omogeneità. Nelle RSA, a causa della classificazione delle condizioni assistenziali del paziente misurate con il sistema SOSIA, si favorisce, di fatto, l’allettamento, e si cerca di riparare con la quota sociale a un metodo anacronistico che andrebbe aggiornato. Così come il ricorso alla solvenza è il risultato di offerta di posti inadeguata rispetto alla crescente richiesta, e ciò fa ulteriormente lievitare la distanza sociale tra chi può permettersi di pagare in proprio l’assistenza e chi no.
Il sistema integrato alla prova della pandemia: criticità e possibili rimedi
Derubricando i progetti ad adempimenti, nel vuoto della mancata definizione dei livelli essenziali delle prestazioni, di fatto il sistema si è progressivamente infragilito, mostrando tutta la sua incompiutezza per quasi vent’anni. Fino alla recentissima pandemia, emergenza sanitaria in cui tutti i nervi scoperti del sistema hanno mostrato, se possibile, ancora maggior fragilità (come raccontato qui).
La decretazione d’urgenza, a singhiozzo e per forza di cose ondivaga, ha contribuito a generare incertezza e a investire sulla modalità dei bonus. Nell’immaginario comune: soldi. Nella rassegnazione degli operatori: mancanza di visione, di progetti, di servizi, di prevenzione. La scarsa integrazione sociosanitaria ha favorito il valzer delle competenze: il già difficoltoso tracciamento dei contagi e delle situazioni fragili ha scaricato sugli enti locali, e, più in generale, sulla buona volontà dei singoli medici di famiglia e delle risorse di volontariato sul territorio, il reperimento di soluzioni emergenziali (housing o strutture ricettive per chi non poteva altrimenti osservare l’isolamento domiciliare, trasporti protetti, accesso ai tamponi, campagne vaccinali antinfluenzali, supporto domiciliare). Il decantato “approccio integrato alla persona” del progetto riformatore si è tradotto in un tramaglio incerto di risorse e interventi, affidato più alla prossimità che alla rete. I divari tra territori, che la 328 intendeva colmare, si sono ampliati e acuiti. Le disuguaglianze, anche. Ci sono stati bimbi esclusi dalla didattica a distanza, senza tablet e senza connessione, ci sono stati disabili soli con i servizi chiusi, ci sono state persone che non sono nemmeno riuscite ad arrivare a chiedere ed esigere i propri diritti.
Rimediare è possibile, ma va ripensato l’intero assetto, con uno sguardo nuovo sulle pionieristiche intuizioni della Legge 328. Il primo obiettivo da raggiungere sulla 328 è applicarla, attuarla, con poche ma chiare azioni-chiave: la definizione dei livelli di assistenza, la reale integrazione socio-sanitaria, la stabilizzazione degli assistenti sociali ancora precari.
Infine: se è vero che le condizioni e il clima della norma hanno radicato le basi per la programmazione e per i piani di zona, è tempo di uscire dalla logica della mera compilazione del piano come adempimento, e di cogliere invece lo strumento programmatorio come opportunità e, soprattutto, come metodo. Dobbiamo rimettere al primo posto dell’agenda politica, come priorità del Paese, le politiche sociali, investendo sul salto di qualità che la 328 avrebbe dovuto garantire, traghettandoci verso l’Europa e verso gli ordinamenti democratici e moderni. Dobbiamo ripartire dall’impianto della 328, dai modelli che hanno visto la partecipazione del volontariato e del Terzo Settore, revisionando la co-progettazione, eradicando dal nostro sistema di affidamenti il criterio del ribasso, a favore di ordini premianti della qualità e del risultato, mantenendo la regia pubblica degli interventi. Finché continueremo a investire sui trasferimenti di denaro, anziché sui servizi, sulle relazioni e sulle professioni, la riforma resterà cosmetica. Per costruire parità e per garantire mobilità sociale occorre costruire servizi. E investire sulle persone e con le persone, come soggetti di diritto e di dignità, e non solo come portatrici di bisogni.