Giuste radici per chi cresce: il Piano di Azione Nazionale della Garanzia Infanzia

Il 21 settembre 2022 il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali ha pubblicato la versione definitiva del Piano di Azione Nazionale della Garanzia Infanzia (PANGI). Il documento – redatto in ottemperanza a quanto previsto dalla Raccomandazione europea sulla Child Guarantee – mira a estendere, rafforzare e garantire i diritti di bambine, bambini e adolescenti nell’ottica di contrastare le diseguaglianze e dare attuazione ai livelli essenziali.

Il documento presenta delle prospettive di lungo periodo, con azioni da realizzare entro il 2030, con obiettivi volti alla programmazione, innovazione e intervento con una struttura multilivello che presuppone la responsabilità sia delle amministrazioni centrali, che delle Regioni e dei Comuni.

Il Piano nazionale è stato elaborato in seno al Gruppo di lavoro denominato “Politiche e interventi sociali in favore dei minorenni in attuazione della Child Guarantee” istituito con un decreto del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali e presieduto dalla coordinatrice nazionale di Garanzia Infanzia, Anna Maria Serafini. La stesura del PANGI è anche stata possibile grazie all’indagine realizzata nel Deep Dive Analysis, commissionato da Unicef e realizzato da un Consorzio di ricerca composto da Istituto Cattaneo, Codici Ricerche, LearnMore e il Gruppo Matter. Le autrici del presente articolo sono state coinvolte nella fase di analisi e stesura del Deep Dive, in relazione ai temi della povertà alimentare minorile.

La Garanzia Infanzia: gli obiettivi e le fasi

Il 14 giugno 2021 il Consiglio Europeo ha emanato la Raccomandazione che istituisce una Garanzia europea per l’Infanzia, al fine di:

• prevenire e combattere l’esclusione sociale dei minori a rischio di povertà,
• favorire l’accesso effettivo a un’alimentazione sana e a un alloggio adeguato,
• garantire l’accesso gratuito all’educazione e cura della prima infanzia, all’istruzione (comprese le attività scolastiche) e all’assistenza sanitaria, con particolare attenzione per:
  • dimensione di genere,
  • forme di svantaggio specifiche, quali i minori senza fissa dimora o in situazioni di grave deprivazione abitativa,
  • minori con disabilità
  • i minori provenienti da un contesto migratorio,
  • i minori appartenenti a minoranze etniche (in particolare Rom, Sinti e Caminanti),
  • minori che si trovano in strutture di assistenza (in particolare istituzionale) alternativa
  • i minori in situazioni familiari precarie.

La Raccomandazione prevede che gli Stati Membri, in cui il tasso di povertà minorile è al di sopra della media europea, possano utilizzare il Fondo sociale europeo Plus, nella misura di almeno il 5% dell’allocazione totale, in interventi specifici per il contrasto alla povertà infantile, secondo le linee prioritarie citate. Concorrono alla realizzazione della Child Guarantee anche le risorse del FESR (Fondo Europeo di sviluppo regionale) e del Next Generation EU, in ossequio al principio di sussidiarietà e proporzionalità.

Per la programmazione delle risorse, l’Italia ha redatto un Piano Nazionale operativo. La Raccomandazione del Consiglio Europeo, finalizzata a istituire una Garanzia europea per l’infanzia, ha previsto due fasi, come riportato di seguito.

Fase “pilota” (2020-2022)

A seguito dell’inclusione, nel 2020, dell’Italia tra i Paesi target per i quali la Commissione Europea ha stabilito l’avvio della sperimentazione pilota della Child Guarantee, nel dicembre 2020 è stato istituito il gruppo di lavoro interministeriale per l’implementazione dell’esperienza pilota della Child Guarantee, composto da rappresentanti del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, del Dipartimento politiche per la famiglia, Unicef e i referenti dell’assistenza tecnica al Ministero e al Dipartimento, svolta dall’Istituto degli Innocenti.

A seguito del confronto in seno allo steering committee, nel corso della fase pilota sono state realizzate azioni specifiche in una fase di sperimentazione e documentazione dei modelli di intervento: (i) la realizzazione di azioni sperimentali; (ii) la valorizzazione e l’attualizzazione delle linee di indirizzo per l’affidamento familiare (approvate nel 2012) e volte a favorire il rilancio dell’affidamento familiare in Italia e di esperienze di affido destinate a minori stranieri e minori non accompagnati; (iii) l’attivazione, in seno al programma care leavers per l’accompagnamento all’autonomia dei neomaggiorenni in uscita dai percorsi di tutela, di azioni di rafforzamento dell’area dell’housing sociale e del potenziamento delle competenze del XXI secolo della transizione scuola-lavoro mediante lo sviluppo e l’inserimento lavorativo; (iv) promozione di azioni sul contrasto alla povertà educativa e sulla protezione delle categorie di minorenni più vulnerabili; (v) sperimentazione relativa alla partecipazione dei bambini e dei ragazzi; (vi) sperimentazione dell’esperienza dell’affiancamento familiare nel quadro delle attività promosse dai Centri per la famiglia.

A queste azioni, inoltre, si è unito lo studio realizzato e condotto dal Consorzio di ricerca commissionato da Unicef, che ha riguardato tutte le aree programmatiche e gruppi vulnerabili identificati dalla proposta di Raccomandazione Child Guarantee. Proprio gli esiti di tale analisi sono confluiti nel percorso di realizzazione del Piano di Azione Nazionale della Garanzia Infanzia.

Fase di attuazione (2021-2030)

La seconda fase riguarda l’attuazione delle raccomandazioni contenute nel Piano d’Azione Nazionale della Garanzia Infanzia. Alla pubblicazione del Report, seguirà ora la sua fase di attuazione. Le raccomandazioni dovranno essere attuate entro il 2030.

I contenuti del Piano di Azione Nazionale della Garanzia Infanzia

Il PANGI affronta due questioni fondamentali. La prima riguarda come coniugare l’universalità dei diritti dei soggetti minorenni con l’azione specifica rivolta ad alcuni di essi. La seconda attiene a come la riorganizzazione dei diversi sistemi, a partire da quello amministrativo, sociale, sanitario scolastico, possa migliorare la governance a tutti i livelli e promuovere l’intersettorialità e l’interprofessionalità.

Il Gruppo di lavoro indica di rafforzare e di implementare, gradualmente, l‘universalismo dove è più debole e di introdurre l’universalismo dove non c’è. Solo un impianto che miri ad introdurre livelli essenziali, fondi, raccolta dati e governance coordinati, può superare nel tempo le criticità e offrire un investimento adeguato e continuativo verso le nuove generazioni (con specifica attenzione, ad esempio, alle categorie vulnerabili e a preadolescenti e adolescenti).

L’analisi delle misure e delle iniziative in atto sul territorio, congiuntamente alla realizzazione di un modello di governance integrato multilivello, parte da un’attenta identificazione delle bambine e dei bambini in difficoltà. L’analisi considera i minorenni provenienti dall’Ucraina; i senza fissa dimora o in situazione di grave disagio abitativo; coloro con disabilità; con background migratorio, stranieri non accompagnati e minoranze (in particolare, Sinti, Rom e Caminanti); con problemi di salute mentale e, infine, minorenni che si trovano in strutture di assistenza alternativa.

Sul piano quantitativo, parliamo del 34% dei minorenni al Sud, 20,4% dei minorenni con problemi di salute mentale, 14% dei minorenni con background migratorio, 12% dei minorenni con un solo genitore, 4% dei minorenni con disabilità. Tra i secondi risultano inclusi: 0,5-0,7% minorenni stranieri identificati come appartenenti a gruppi Rom, Sinti e Caminanti, 0,4% minorenni con genitore incarcerato, 0,1% minorenni fuori della famiglia di origine, 04% minorenni stranieri non accompagnati, 0,01 care leavers 18-21 anni, 02% minorenni nati da madri adolescenti.

A questi target sono destinate le azioni specifiche del Piano che, al contempo, pongono particolare attenzione verso:

1. Interventi a favore della preadolescenza e adolescente. La pandemia ha infatti messo a nudo le fragilità di questo target, compreso tra gli 11 e 18 anni, che manifestano sempre di più un disagio psicologico e sociale crescente. Questo è anche emerso dal coinvolgimento del gruppo YAB ¹ e dal ruolo dell’Osservatorio nazionale per l’infanzia e l’adolescenza;
2. Minorenni adottati, una categoria di minori a rischio per le esperienze traumatiche pregresse, di istituzionalizzazioni, interruzione dei legami affettivi.

Obiettivi e criteri del PANGI

Gli obiettivi generali del Piano riguardano l’integrazione e la valorizzazione di pianificazioni esistenti, individuando alcune aree di potenziamento e innovazione che tendono, dunque, verso il raggiungimento di nuovi livelli essenziali e garanzia del pieno godimento di diritti da parte dei bambini e delle bambine. In particolare, il piano punta ad intervenire in quattro aree:

• Educazione e cura della prima infanzia, istruzione e attività scolastiche, mense. In questa area, rientrano azioni volti a prevenire l’esclusione sociale attraverso il potenziamento dei servizi educativi per le bambine e i bambini nei primi sei anni di vita, il servizio di refezione scolastica, la previsione del tempo pieno a scuola e le azioni contro la dispersione scolastica. L’accesso, gratuito e universale, a questi servizi prevede l’organizzazione di prestazioni che garantiscono pari opportunità a tutti i minori in condizioni di svantaggio.
• Salute e assistenza sanitaria. In questo caso, le criticità principali dell’area possono declinarsi alla luce del binomio appropriatezza-accessibilità ed equità. Le azioni sono indirizzate per individuare interventi preventivi rivolti ad un’ampia platea di minorenni e riflettere sulle criticità nell’accesso di alcuni target specifici.
• Contrasto alla povertà e diritto all’abitare. In questa sezione, rientrano le misure di contrasto alla povertà: da un lato, l’Assegno unico e universale per i figli a carico e, dall’altro, il Reddito di cittadinanza. Il piano invita a rafforzare ed integrare, più efficacemente, le due misure per tutelare il nucleo familiare in condizioni di vulnerabilità e, di conseguenza, anche i figli minori. Quanto alle politiche abitative, si prevede un’azione specifica volta all’incremento dell’offerta di alloggi adeguati a prezzi accessibili, a valere anche sulle risorse del PNRR (investimento 2.1. e 2.3).
• Governance e infrastrutture di sistema. Infine, l’infrastrutturazione di una governance vuole garantire la coerenzadelle politiche nei settori del sociale, dell’istruzione, della sanità e degli alloggi a livello nazionale, regionale e locale. Inoltre, punta a sviluppare le infrastrutture amministrative e sociali, sanitarie ed educative per intervenire sull’offerta del territorio, guardando inoltre ai fondi stanziati dal PNRR.

Il Piano di Azione Nazionale della Garanzia Infanzia definisce inoltre alcuni criteri di qualità a cui attenersi per attuare gli obiettivi e le azioni stabile, guardando – in particolare – all’estensione delle infrastrutture del sistema locale dei servizi pubblici, tenendo conto del coinvolgimento con il privato. In relazione a quest’ultimo punto, si incentivano forme di co-progettazione e co-programmazione condivisa tra attori pubblici e privati, in una dimensione sia orizzontale che verticale. Al centro, la prevenzione delle fragilità di bambini e bambine, adottando uno sguardo complessivo ai loro bisogni che possa guidare anche la costruzione di un sistema territoriale integrato, con una dimensione collettiva e comunitaria, capace di dare continuità agli interventi.

Il nostro contributo sui minori in povertà alimentare

Come detto, nell’ambito del lavoro svolto per Unicef, abbiamo curato gli aspetti relativi alla povertà alimentare tra i minori. Secondo l’analisi realizzata, la mancanza del tempo pieno e della mensa scolastica sono strettamente legati a casi di dispersione scolastica e povertà alimentare tra alunni e alunne. Per l’incremento del servizio è necessario considerare tre aspetti che interessano i comuni italiani e le loro competenze:

• costo delle infrastrutture, in parte coperte anche dal PNRR e da investimenti già in capo ai comuni;
• costo del servizio, che mostra approcci differenti a livello territoriale;
• qualità del servizio.

L’estensione del tempo pieno rientra tra le priorità del Piano, secondo cui è necessario rendere l’offerta di un pasto sano al giorno a scuola un servizio pubblico essenziale per il quale venga stabilito uno specifico livello essenziale delle prestazioni (LEP), con estensione delle scuole a tempo pieno. Il servizio di refezione scolastica richiede, oltre al potenziamento delle infrastrutture in corso di attuazione attraverso interventi strutturali sostenuti, in particolare, dal PON Per la scuola 2014-2020 nelle regioni meno sviluppate e dal PNRR (che prevede un investimento di 400 milioni per la costruzione di mense scolastiche per favorire il tempo pieno, un investimento di 300 milioni per le palestre scolastiche e un investimento di 500 milioni per sostenere le attività nelle scuole), un’offerta educativa anche nella fascia pomeridiana attraverso l’estensione del tempo pieno nella scuola pubblica dell’infanzia e primaria al fine di raggiungere una copertura del 100%.

Secondo il Piano, per rendere il servizio di refezione scolastica universale bisognerà garantire gradualmente l’accesso gratuito a tutte le bambine e i bambini a partire da quelli appartenenti a nuclei familiari in povertà assoluta, con ISEE inferiore a 9.500 euro. Infine, per far fronte anche all’alto tasso di abbandono scolastico, si prevede l’avvio di processi di integrazione del servizio mensa anche nella scuola secondaria di primo grado.

Ulteriori dettagli circa la governance, il coinvolgimento degli stakeholder, le azioni specifiche e la metodologia, sono contenuti nel Rapporto.

1. Il Piano integra i risultati della survey rivolta ai ragazzi e alle ragazze dello YAB (Youth Advisory Board). L’11 e 12 dicembre del 2021, a Firenze, l’organismo di partecipazione si è riunito per definire le azioni per dare attuazione alla Child Guarantee dell’Unione europea in Italia.