Le caratteristiche della misura
Lanciata nel 2013, la Nuova Carta Acquisti (NCA) è in corso di sperimentazione in dodici Comuni con più di 250.000 abitanti (Bari, Bologna, Catania, Firenze, Genova, Milano, Napoli, Palermo, Roma, Torino, Venezia, Verona). L’investimento è stato pari a 50 milioni di euro. La misura ha previsto un mix di interventi attivi e passivi rivolti a famiglie con almeno un minore. L’ottenimento del beneficio economico (erogato sotto forma di carta prepagata utilizzabile per l’acquisto di generi di prima necessità) è stato infatti condizionato alla sottoscrizione, da parte del beneficiario, di un progetto personalizzato di inclusione sociale di competenza comunale.
Trattandosi di una sperimentazione, la parte attiva dell’intervento ha riguardato (secondo quanto previsto dal Decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali del 10 gennaio 2013) una quota (selezionata in maniera casuale dal Ministero) pari ad almeno la metà e non oltre i due terzi del totale dei beneficiari. Al fine di supportare l’attuazione della sperimentazione da parte dei Comuni, la Direzione Generale per l’Inclusione e le Politiche Sociali del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, ha poi messo a disposizione specifiche risorse finanziarie. Queste risorse sono state attribuite in misura proporzionale alla distribuzione del bisogno nei differenti Comuni oggetto della sperimentazione. In particolare, per ciascun Comune con una quota di poveri superiore al 10% della popolazione (Roma, Milano, Napoli, Palermo) sono stati stanziati 150.000 euro, per i Comuni con una quota di poveri compresa fra il 5% e il 10% degli abitanti (Torino, Genova, Bari, Catania) 100.000 euro; per i Comuni con una quota di poveri inferiore al 5% (Bologna, Firenze, Venezia, Verona) 50.000 euro.
Secondo quanto previsto dal Decreto Ministeriale (articolo 9), la sperimentazione è inoltre oggetto di valutazione da parte del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze. Il decreto ha previsto la somministrazione di un questionario all’avvio e uno al termine della sperimentazione. A questi si affianca un questionario rivolto ai minori, predisposto dall’Isfol, somministrato in fase di avvio della sperimentazione ai nuclei estratti (10% del totale) dal Ministero. In particolare, la sperimentazione è valutata in base a tre aspetti che riguardano: 1) la partecipazione al mercato del lavoro e il cambiamento della condizione lavorativa degli adulti; 2) il benessere dei bambini con riferimento alle aree della salute, dell’istruzione, della socializzazione e del tempo libero; 3) lo standard di vita del nucleo familiare con riferimento all’accesso ai beni essenziali.
La sperimentazione nelle dodici città
Come abbiamo già avuto modo di evidenziare, un rapporto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali ha evidenziato che buona parte delle risorse economiche disponibili per l’erogazione delle carte non sono state utilizzate. In particolare, le amministrazioni comunali hanno impegnato una quota che va dalla metà ai due terzi del totale delle risorse. Ciò è dovuto, in particolare, alla presenza di due fattori.
Il primo riguarda il basso numero di domande raccolte. In alcuni casi, un “approccio prudente” ha caratterizzato la fase di raccolta delle domande. Il rischio di ricevere un numero di richieste notevolmente superiore a quelle cui si poteva effettivamente dar risposta ha spinto infatti alcuni comuni a riservare l’accesso alla misura alle famiglie già in carico presso l’amministrazione. Inoltre, i bandi per l’assegnazione della carta sono stati aperti in coincidenza con il periodo di chiusura estiva delle scuole. Questo elemento non è secondario se si considera che la misura si rivolgeva a famiglie con minori e che non sono state previste risorse per la realizzazione di specifiche campagne di informazione. Come risultato, in molti Comuni, è stato raccolto un numero di domande di poco superiore rispetto al numero di carte erogabili. Il secondo elemento che spiega il mancato esaurimento delle risorse si lega alla non idoneità dei richiedenti. Infatti, a seguito delle verifiche effettuate dall’INPS (ex-ante su tutte le domande), più del 50% dei richiedenti non è risultato in possesso di almeno uno dei requisiti richiesti.
In questo senso anche il Comune di Milano è riuscito a impiegare poco più del 50% delle risorse rese disponibili dal Ministero, nonostante ciò la sperimentazione ha favorito alcuni cambiamenti positivi promuovendo l’innovazione degli interventi in materia di lotta alla povertà. Dopo avervi raccontato dei casi di Torino, Venezia e Bologna andiamo quindi ad approfondire il percorso attuato da Palazzo Marino per l’implementazione della Nuova Carta Acquisti.
La raccolta delle domande
Per la raccolta delle domande, il Comune di Milano non ha fatto ricorso alla pubblicazione di un bando pubblico ma ha proceduto direttamente all’individuazione dei potenziali beneficiari. Gli operatori dei servizi sociali hanno individuato, prima a livello di zona e successivamente a livello di comune, i possibili utenti. In particolare, i servizi sociali di zona hanno redatto delle liste di potenziali beneficiari che sono state successivamente acquisite da un’équipe appositamente costituita presso la Direzione Centrale delle Politiche Sociali e Cultura della Salute. Tale équipe ha poi provveduto a contattare gli utenti per valutare i singoli casi e procedere all’eventuale compilazione della domanda. Nonostante il Comune abbia scelto di individuare personalmente i singoli beneficiari, la misura è stata comunque pubblicizzata sul sito dell’amministrazione e attraverso specifici comunicati stampa. Da questo punto di vista è stata quindi prevista anche la possibilità che i cittadini si candidassero volontariamente.
Nonostante il Comune di Milano si sia occupato direttamente dell’individuazione dei potenziali utenti, la maggior parte dei beneficiari della NCA non era già in carico presso i servizi sociali comunali al momento dell’avvio della sperimentazione. I possibili utenti sono stati individuati dai “servizi sociali della famiglia”. Questi servizi, pur essendo specializzati in interventi rivolti ai minori e al supporto alla genitorialità, in molti casi colgono bisogni differenti provenienti dai territori e riguardanti ad esempio la richiesta di un aiuto economico o di reinserimento lavorativo. Proprio fra i portatori di questo tipo di bisogni sono stati individuati i potenziali beneficiari della NCA. Altri possibili utenti sono poi stati individuati fra le persone che in passato erano in carico ai servizi sociali, ma che non lo erano nel periodo in cui è stata realizzata la raccolta delle domande. In sostanza, nonostante la raccolta delle domande non sia stata realizzata a seguito della predisposizione di un bando pubblico, la NCA ha permesso comunque di raggiungere un nuovo target di utenza, costituito da persone note ai servizi sociali ma per le quali, al momento di avvio della sperimentazione, non erano stati predisposti progetti specifici.
La fase di raccolta delle domande è stata estesa e posticipata rispetto alla tempistica prevista dal decreto ministeriale. Secondo quanto disposto dal Ministero, la raccolta delle domande doveva essere realizzata fra il 20 giugno e il 20 luglio 2013. Nel Comune di Milano il processo è stato avviato a luglio e si è concluso a metà settembre del 2013. Nella fase di raccolta delle domande sono emerse alcune difficoltà relative in particolare alla possibilità di contattare i potenziali utenti. Come detto, la raccolta è stata realizzata durante il periodo estivo e questo si è rilevato particolarmente penalizzante.
A fronte di 1.446 carte erogabili a Milano sono state raccolte 1.738 domande e, a seguito dei controlli relativi al possesso dei requisiti, i beneficiari della NCA sono stati 769; di questi 385 sono stati selezionati per la partecipazione ai percorsi personalizzati.
Tabella 1. I beneficiari della Carta Acquisti a Milano
Fonte: elaborazione autore
I percorsi personalizzati
Dato che il bisogno maggiormente rilevato nel territorio riguardava l’occupazione, l’amministrazione comunale ha ritenuto opportuno incaricare della gestione dei percorsi un soggetto con una grande esperienza nel campo dell’integrazione sociale e lavorativa. Il Comune di Milano ha quindi appaltato la gestione dei percorsi personalizzati alla cooperativa sociale A&I. I primi progetti personalizzati sono stati avviati all’inizio del 2015 e, allo stato attuale, parte di essi devono ancora prendere il via. Al fine di garantire a ciascuna famiglia un intervento qualitativamente elevato si è infatti deciso di scaglionarne l’avvio.
All’interno della cooperativa A&I, quattro operatori si occupano della NCA. In particolare, tre di essi seguono le famiglie (con competenze diversificate che spaziano dall’integrazione sociale, lavorativa, all’accompagnamento scolastico) mentre uno è responsabile dell’attività di back office. Ciascuno dei tre operatori segue più di cento famiglie e dispone di circa dodici ore di accompagnamento per ciascuna di esse. Solitamente gli operatori procedono contattando la famiglia e definendo una serie di incontri volti a individuare i bisogni, a strutturare il progetto personalizzato e ad attivare la rete necessaria alla sua realizzazione. I colloqui permettono inoltre di elaborare un “bilancio delle competenze” orientato a comprendere le esperienze lavorative e le competenze maturate dai soggetti presi in carico.
Come anticipato, la principale attività realizzata nell’ambito dei progetti personalizzati riguarda l’occupazione. In particolare, gli operatori possono attivare dei progetti di inserimento, dei percorsi formativi (attraverso delle borse lavoro comunali) o possono favorire direttamente il collocamento presso specifiche aziende. Sono inoltre stati attivati alcuni percorsi formativi dedicati all’insegnamento dell’italiano agli stranieri e corsi di educazione finanziaria. In alcuni casi poi i servizi sociali comunali si sono avvalsi del supporto psicologico offerto dal consultorio.
La sperimentazione della NCA ha posto delle sfide rilevanti dovute al fatto che gli operatori, in un periodo ristretto di tempo e disponendo di poche ore (circa dodici), hanno dovuto lavorare con un numero elevato di famiglie. Gli interventi sono quindi stati finalizzati a rendere autonomi i nuclei familiari nella gestione dei loro bisogni. In questo quadro, i colloqui hanno ad esempio fornito agli utenti informazioni su come muoversi in situazioni di difficoltà o sui servizi fruibili sul territorio.
La realizzazione dei percorsi personalizzati è stata accompagnata da alcune criticità. In primo luogo, la relazione con gli utenti è stata resa difficoltosa dal fatto che la carta sia stata erogata molti mesi prima dell’avvio dei percorsi. Nonostante ciò, in molti casi l’attivazione del percorso è stata comunque percepita come un’opportunità piuttosto che un onere. In secondo luogo, durante la realizzazione dei progetti è emerso che molti utenti non sapevano come gestire la carta e non sapevano a chi rivolgersi per avere informazioni in merito. Alcuni beneficiari hanno rinunciato a utilizzare la carta a causa di tali difficoltà, altri avendola smarrita non sapevano a chi richiedere il duplicato. In sintesi, i beneficiari spesso non sono stati in grado di orientarsi di fronte alle ordinarie difficoltà tecniche e burocratiche che accompagnavano la carta. In questo quadro, un ruolo di supporto e assistenza è stato giocato dalla cooperativa A&I.
Monitoraggio e valutazione
Anche la somministrazione dei questionari predisposti dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali è risultata piuttosto complessa. Di nuovo, lo slittamento dei tempi fra l’erogazione della carta e la somministrazione del questionario (richiesto al termine della sperimentazione) è stato fonte di difficoltà. In molti casi, infatti, per gli utenti è stato difficile comprendere il senso del questionario non traendone un beneficio diretto. Inoltre il questionario predisposto era piuttosto complesso sia per la forma sia per i contenuti.
I punti di forza della sperimentazione
Nel Comune di Milano, la NCA ha favorito l’innovazione delle politiche di contrasto alla povertà inserendosi in un percorso di trasformazione dei servizi che erano già in atto prima dell’avvio della sperimentazione. Nei mesi in cui è stata introdotta la carta, il Comune era infatti impegnato in un processo di riorganizzazione che prevedeva la realizzazione di interventi “trasversali” piuttosto che per categoria d’utenza. Inoltre, a seguito di questo processo di riforma, per i cittadini che richiedono un sostegno al reddito viene sempre predisposto un progetto specifico volto all’attivazione dell’utente. Questi processi sono stati sviluppati parallelamente all’introduzione della NCA e non possono quindi essere considerati un esito della sperimentazione, tuttavia è chiaro che la carta ha contribuito ad alimentare la spinta innovativa che già era presente in questo campo.
La sperimentazione ha poi permesso di sviluppare e consolidare la collaborazione fra la cooperativa A&I e l’amministrazione comunale. Questa collaborazione potrebbe ora essere estesa anche per la realizzazione di nuovi progetti. Infine, la sperimentazione ha permesso di raggiungere ulteriori famiglie povere che precedentemente all’introduzione della carta non erano seguite dal comune se non con sporadici contributi ed interventi.
I punti di debolezza della sperimentazione
Le criticità emerse nel corso della sperimentazione riguardano invece gli aspetti gestionali della misura. Il funzionamento della Nuova Carta Acquisti si basa su un complesso sistema di rapporti tra attori locali e nazionali, tra i quali il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, l’INPS, Poste Italiane e i comuni. Il raccordo e la comunicazione fra questi soggetti è spesso complesso. A ciò si aggiunge il fatto che diversi strumenti telematici non hanno funzionato adeguatamente. In particolare, la modulistica per la presentazione della domanda così come i questionari si sono rilevati eccessivamente complessi.
Considerazioni conclusive
Nel Comune di Milano, la sperimentazione della NCA ha contribuito a innovare la strategia di lotta alla povertà adottata dall’amministrazione comunale. In particolare, la carta ha contribuito a riformare le modalità di erogazione dei contributi economici, favorendo lo sviluppo di approccio orientato all’attivazione. Inoltre, il Comune di Milano ha appaltato la gestione dei percorsi personalizzati a un soggetto del terzo settore, valorizzando in questo modo le esperienze di integrazione sociale e lavorativa presenti nel territorio. Questo elemento mette in luce lo sviluppo di una logica di secondo welfare in cui il privato sociale, in quanto portatore di risorse e competenze aggiuntive, contribuisce positivamente a migliorare i servizi erogati.
Il presente articolo è stato scritto grazie alle informazioni e alla documentazione raccolta nel corso di due lunghe interviste realizzate il 12 giugno 2015, con Alessandro Cassuto (Comune di Milano, Area Servizi al cittadino) e Massimo Ferrara (Cooperativa A&I).
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