Le caratteristiche della misura
Con un investimento pari a 50 milioni di euro, la Nuova Carta Acquisti (NCA) è stata sperimentata in dodici comuni con più di 250.000 abitanti (Bari, Bologna, Catania, Firenze, Genova, Milano, Napoli, Palermo, Roma, Torino, Venezia, Verona).
La misura ha previsto un mix di interventi attivi e passivi rivolti a famiglie con almeno un minore. L’ottenimento del beneficio economico (erogato sotto forma di carta prepagata utilizzabile per l’acquisto di generi di prima necessità) è stato condizionato alla sottoscrizione, da parte del beneficiario, di un progetto personalizzato di inclusione sociale di competenza comunale.
Secondo quanto previsto dal Decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali del 10 gennaio 2013, i progetti personalizzati hanno riguardato una quota (selezionata in maniera casuale dal Ministero) pari ad almeno la metà e non oltre i due terzi del totale dei beneficiari.
Per supportare l’attuazione della sperimentazione da parte dei comuni, la Direzione Generale per l’Inclusione e le Politiche Sociali del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, ha reso disponibili specifiche risorse finanziarie. Tali risorse sono state attribuite in misura proporzionale alla distribuzione del bisogno nei differenti comuni oggetto della sperimentazione. In particolare, per ciascun comune con una quota di poveri superiore al 10% della popolazione (Roma, Milano, Napoli, Palermo) sono stati stanziati 150.000 euro, per i comuni con una quota di poveri compresa fra il 5% e il 10% degli abitanti (Torino, Genova, Bari, Catania) 100.000 euro; per i comuni con una quota di poveri inferiore al 5% (Bologna, Firenze, Venezia, Verona) 50.000 euro.
La sperimentazione nelle dodici città
Come evidenziato dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, le amministrazioni comunali non hanno impegnato una quota che (a seconda dei comuni) va dalla metà ai due terzi del totale delle risorse rese disponibili per l’erogazione delle carte (parte passiva della misura). Questo è dovuto, in particolare, alla presenza di due fattori. Il primo riguarda il basso numero di domande raccolte. In alcuni casi, un “approccio prudente” ha caratterizzato la raccolta delle domande. Il rischio di ricevere un numero di richieste notevolmente superiore a quelle cui si poteva effettivamente dar risposta ha spinto alcuni comuni a riservare l’accesso alla misura alle famiglie già in carico presso l’amministrazione, questo si è verificato ad esempio a Bologna e a Milano. Inoltre, i bandi per l’assegnazione della carta sono stati aperti in coincidenza con il periodo di chiusura estiva delle scuole. Si tratta di un elemento non secondario se si considera che la misura si rivolgeva a famiglie con minori e che non sono state previste risorse per la realizzazione di specifiche campagne di informazione. Come risultato, in molti comuni, è stato raccolto un numero di domande di poco superiore rispetto a quello delle carte erogabili. Il secondo elemento che spiega il mancato esaurimento delle risorse si lega alla non idoneità dei richiedenti. Infatti, a seguito delle verifiche effettuate dall’INPS (ex-ante su tutte le domande), più del 50% dei richiedenti non è risultato in possesso di almeno uno dei requisiti richiesti.
In linea con quanto accaduto in buona parte degli altri comuni, a Firenze il numero delle domande raccolte è stato di poco superiore rispetto a quello delle carte effettivamente erogabili. In questo caso, particolarmente penalizzante è stata l’eccessiva brevità della fase della raccolta delle domande e la sua coincidenza con il periodo estivo. Inoltre, in linea con il trend generale, molte delle domande raccolte sono state presentate da persone non in possesso dei requisiti necessari ad accedere al bando. Come risultato il Comune di Firenze ha utilizzato poco meno di un terzo delle risorse disponibili.
La raccolta delle domande
Per la raccolta delle domande, il Comune di Firenze ha pubblicato un bando aperto. Allo stesso tempo, è stato chiesto agli assistenti sociali comunali di incoraggiare gli utenti in possesso dei requisiti a presentare la domanda.
Il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, sulla base di quanto contenuto nell’anagrafe INPS e dei dati relativi all’ISEE, aveva stimato la presenza di più di duemila famiglie in possesso dei requisiti necessari per la partecipazione al bando. Le domande raccolte però sono state 500. Sul basso numero di domande presentate hanno influito due fattori. In primo luogo, le domande sono state raccolte durante il periodo estivo e in coincidenza con la chiusura delle scuole (che rappresentano un canale privilegiato di contatto con le famiglie). In secondo luogo, il periodo previsto per la raccolta delle domande (compreso fra il 7 luglio e il 7 agosto 2013, con una successiva proroga fino al 15 agosto) è stato eccessivamente breve.
Per quanto riguarda la pubblicizzazione del bando, il Comune di Firenze ha fatto ricorso sia agli strumenti comunicativi istituzionali (come il proprio sito Internet e la predisposizione di materiale informativo distribuito presso i Centri Sociali), sia alla collaborazione con i sindacati e le organizzazioni del terzo settore che nel territorio si occupano di marginalità e inclusione sociale.
Per la presentazione delle domande sono stati previsti diversi punti di raccolta distribuiti in posizione strategica all’interno della città (la Direzione dei Servizi Sociali, l’U.R.P. del Quartiere 4, l’U.R.P. di Parterre); a questi tre, si è aggiunto poi l’ufficio stranieri dove, grazie alla presenza di mediatori culturali, è stato possibile offrire supporto ai cittadini stranieri. Nei punti di raccolta i cittadini potevano presentare la domanda in formato cartaceo avvalendosi eventualmente dell’aiuto degli operatori per la compilazione. Successivamente, le domande così raccolte sono state sottoposte ad una prima verifica da parte della Direzione dei Servizi Sociali che, laddove esistevano i requisiti necessari, ha provveduto al caricamento on-line attraverso il software fornito dall’INPS.
Dopo le verifiche interne all’amministrazione comunale (riguardanti prevalentemente la residenza) e quelle a cura dell’INPS, delle 500 domande presentate ne sono risultate idonee solo 66. Successivamente, in seguito alla presentazione di alcuni ricorsi, altre 46 persone sono state ammesse alla misura.
Secondo i funzionari intervistati, il modulo di domanda predisposto dal ministero non era di facile compilazione e questo ha portato all’esclusione di molti potenziali beneficiari. Inoltre, molti sono stati esclusi a causa del mancato possesso di due requisiti, riguardanti rispettivamente la residenza nel Comune di Firenze e la condizione lavorativa. In linea con quest’ultimo requisito, l’accesso alla misura è stato riservato a quanti avevano svolto un’attività lavorativa regolare nei trentasei mesi precedenti la sperimentazione. Alcune peculiarità del territorio fiorentino hanno inciso negativamente sul possesso di questi requisiti. A differenza di altre grandi città oggetto della sperimentazione, Firenze non è un grande polo industriale. Di conseguenza, chi perde il lavoro o si sposta verso zone limitrofe (come Scandicci o Sesto Fiorentino), facendo in questo modo venire meno il requisito della residenza nel Comune di Firenze, o trova un’occupazione nel settore del commercio, dei servizi o della ristorazione; ambiti nei quali è però presente molto lavoro irregolare.
Tabella 1. NCA a Firenze: i numeri e i tempi
Percorsi personalizzati
Di 112 beneficiari della carta, 61 (sorteggiati casualmente dal ministero) hanno partecipato ai percorsi personalizzati. Il Comune di Firenze ha scelto di non attivare progetti ad hoc, ma di rafforzare gli interventi già in essere. Dei 112 beneficiari della carta infatti, 105 erano già in carico ai servizi sociali, sia con misure di accompagnamento economico, sia con percorsi educativi e di tutela dei minori. Di conseguenza solo due degli utenti sorteggiati per i progetti personalizzati non erano già in carico ai servizi sociali. In questo contesto, si è scelto di incorporare la sperimentazione nel quadro dei servizi normalmente erogati dall’amministrazione comunale. Questa scelta ha risposto all’obiettivo di evitare di mettere in piedi progetti destinati a terminare con la fine della sperimentazione.
Gli interventi ordinari sono stati rafforzati rispetto a due ambiti riguardanti il sostegno alle donne straniere e l’attività di accompagnamento al lavoro. Per il potenziamento di queste attività sono state utilizzate le risorse messe a disposizione dal ministero per l’implementazione della misura. Queste risorse, come detto, nel caso di Firenze ammontavano a 50.000 euro. In sostanza, i beneficiari della NCA che avevano già un percorso avviato con i servizi sociali (che come detto erano la quasi totalità) hanno continuato il progetto e, se sorteggiati fra i partecipanti ai progetti personalizzati, sono stati inviati al servizio per donne straniere o al percorso di accompagnamento al lavoro.
L’attività di sostegno alle donne straniere è stata realizzata da un’associazione di promozione sociale che già si occupava di questo tipo di progetti per conto del comune. Il supporto e l’orientamento nel quadro dei percorsi di inserimento lavorativo è stato invece realizzato da un RTI (Raggruppamento Temporaneo di Impresa) composto da un’associazione di volontariato e da due consorzi di cooperative sociali. Anche in questo caso l’attività è stata erogata nell’ambito dell’estensione di un affidamento già in essere.
I punti di forza della sperimentazione
Secondo gli intervistati il principale punto di forza della sperimentazione riguarda l’importo e la continuità del contributo economico. In particolare, la presenza di un trasferimento monetario stabile consente agli operatori di lavorare con serenità concentrandosi sui progetti. Infatti, senza la NCA il comune può contare su misure di sostegno economico che sono, per ragioni di bilancio, incerte e discontinue. In generale, gli intervistati hanno evidenziato che se non si fornisce all’utente un sostegno economico certo è difficile coinvolgerlo nel progetto. Molto spesso infatti queste persone sono, per ovvie ragioni, spinte a cercare un’occupazione nel mercato irregolare.
I punti di debolezza della sperimentazione
Gli intervistati hanno messo in luce anche alcuni punti di debolezza relativi all’eccessiva burocratizzazione, alla rigidità dei criteri di selezione e al rapporto con gli altri attori istituzionali coinvolti nella sperimentazione.
In particolare, la presentazione della domanda è stata di particolare complessità per la maggior parte degli utenti, non solo per la complessità della modulistica, ma anche per la presenza di criteri di selezione eccessivamente rigidi (in particolare quello relativo alla condizione lavorativa). Questi due elementi hanno portato all’esclusione di molti nuclei.
Nei primi mesi ci sono poi state serie difficoltà nel rapporto tra il comune, l’INPS e Poste Italiane in quanto le sedi decentrate di questi ultimi non sempre erano informate sulle procedure. Inoltre, in una prima fase, il comune doveva relazionarsi con gli uffici centrali di Roma e questo creava chiare difficoltà organizzative. Successivamente sono tuttavia stati nominati dei referenti territoriali.
Considerazioni conclusive
Il Comune di Firenze ha utilizzato poco meno di un terzo delle risorse disponibili. Nella sperimentazione sono state coinvolte persone che (nella quasi totalità dei casi) erano già in carico presso i servizi sociali comunali. In questo contesto, la sperimentazione, garantendo l’erogazione di un contributo economico stabile, ha permesso agli operatori e agli utenti di concentrarsi pienamente sui progetti di inserimento. Inoltre, per i partecipanti ai progetti personalizzati, la sperimentazione ha consentito di rafforzare i percorsi già in essere.
Il presente articolo è stato scritto grazie alle informazioni e alla documentazione raccolta nel corso di una lunga intervista realizzata il 15 maggio 2015 con Andrea Francalanci (Dirigente presso la Direzione Servizi Sociali del Comune di Firenze), Andrea Biagini (Impiegato Amministrativo del Comune di Firenze) e Giulia Barcali (Assistente Sociale del Comune di Firenze).