Le caratteristiche della misura
La Nuova Carta Acquisti (NCA), sperimentata in dodici comuni con più di 250.000 abitanti, ha previsto un mix di interventi attivi e passivi rivolti a famiglie con almeno un minore. L’ottenimento del beneficio economico (erogato sotto forma di carta prepagata utilizzabile per l’acquisto di generi di prima necessità) è stato infatti condizionato alla sottoscrizione, da parte del beneficiario, di un progetto personalizzato di inclusione sociale di competenza comunale. Trattandosi di una sperimentazione, la parte attiva dell’intervento ha riguardato (secondo quanto previsto dal Decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali del 10 gennaio 2013) una quota (selezionata in maniera casuale dal Ministero) pari ad almeno la metà e non oltre i due terzi del totale dei beneficiari.
La sperimentazione nelle dodici città
Un recente rapporto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali ha evidenziato che le amministrazioni comunali coinvolte nella sperimentazione hanno impegnato una quota che va dalla metà ai due terzi del totale delle risorse disponibili. Ciò è dovuto, in particolare, alla presenza di due fattori.
Il primo riguarda il basso numero di domande raccolte. In alcuni casi, un “approccio prudente” ha caratterizzato la fase di raccolta delle domande. Il rischio di ricevere un numero di richieste significativamente superiore a quelle cui si poteva effettivamente dar risposta ha spinto alcuni comuni a riservare l’accesso alla misura alle famiglie già in carico presso l’amministrazione (questo si è verificato in particolare nei comuni di Bologna e Milano). Inoltre, i bandi per l’assegnazione della carta sono stati aperti per un periodo breve (30 giorni) e per di più durante l’estate. Come risultato, in molti comuni, è stato raccolto un numero di domande di poco superiore rispetto al numero di carte erogabili.
Il secondo elemento che spiega il mancato esaurimento delle risorse si lega alla non idoneità dei richiedenti. Più del 50% di coloro che hanno presentato domanda non è infatti risultato in possesso di almeno uno dei requisiti previsti dal decreto.
Queste condizioni si sono verificate anche nel Comune di Napoli. Tuttavia, come emerso nel corso delle interviste, in questo territorio un peso ancora più significativo è stato giocato dalla restrittività del target definito a livello ministeriale. Infatti, il criterio legato alla “condizione lavorativa” secondo cui nel nucleo non devono esserci occupati, ma almeno un componente deve aver cessato una qualche attività lavorativa (della durata minima di 180 giorni) nei 36 mesi precedenti la sperimentazione, ha portato ad escludere fette importanti di potenziali utenti. È il caso in particolare degli occupati nell’economia sommersa e dei disoccupati di lungo periodo.
Le caratteristiche del target definito a livello ministeriale spiegano poi il sostanziale insuccesso della “parte attiva” della misura. Nella maggior parte dei casi, gli utenti coinvolti nei progetti personalizzati si trovavano in una condizione di indigenza legata esclusivamente alla perdita del lavoro. In altre parole, i beneficiari della NCA non erano portatori di particolari bisogni sociali e questo ha sostanzialmente svuotato di significato il lavoro degli operatori sociali.
La raccolta delle domande
A seguito della pubblicazione di un bando pubblico, nel Comune di Napoli, la raccolta delle domande è stata realizzata nel periodo compreso fra l’8 luglio e l’8 agosto 2013. Le domande sono state compilate on-line presso le sedi dei CAF che hanno aderito alla Convenzione predisposta dall’amministrazione comunale. L’elenco dei CAF convenzionati è stato reso disponibile sul sito istituzionale dell’amministrazione comunale, presso le sedi URP dei diversi municipi e presso i centri di servizio sociale territoriale.
Le domande, debitamente compilate, pervenute entro l’8 agosto 2013 e inviate all’INPS nei termini stabiliti, sono state 2.881; un numero di poco superiore rispetto alle carte effettivamente erogabili sulla base del budget disponibile (2.131). Di queste 2.881 domande, 1.296 sono risultate idonee, ovvero presentate da persone in possesso dei requisiti previsti dal Decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali. Al contrario, le restanti 1.585 sono risultate non idonee perché presentate da cittadini per i quali non è stato riscontrato il possesso dei requisiti (tabella 1). Successivamente alle verifiche realizzate dal Comune e dall’INPS, le carte sono state erogate fra aprile e luglio del 2014. I progetti personalizzati sono stati 637, di questi un primo gruppo è stato sottoscritto a settembre 2014 mentre i successivi a partire da dicembre 2014.
Tabella 1. Domande raccolte e relativa valutazione
I progetti personalizzati
Per la predisposizione dei progetti personalizzati, il Comune di Napoli si è avvalso (oltre che degli assistenti sociali afferenti ai centri di servizio sociale territoriale) delle équipe multiprofessionali legate al preesistente progetto “Percorsi di Sostegno e Accompagnamento Sociale (PAS)”. Queste équipe sono composte da assistenti sociali, psicologi, e operatori sociali (appartenenti ad associazioni e cooperative del terzo settore) e svolgono attività di tutoraggio familiare e accompagnamento sociale. Le équipe sono in tutto nove, ognuna delle quali è composta da due assistenti sociali, uno psicologo e tre operatori sociali con funzioni di tutoraggio familiare e accompagnamento sociale.
Le attività delle équipe PAS sono quindi orientate ad attivare un percorso di miglioramento delle condizioni di vita delle famiglie attraverso:
– La costruzione di una relazione di aiuto e di sostegno alle famiglie in condizioni di disagio socio-economico
– Il sostegno nel reperimento e nell’accesso alle risorse (messe in campo dai servizi pubblici e/o dalle reti informali) utili alla risoluzione delle problematiche
– La realizzazione di attività di supporto definite nell’ambito del piano individuale.
Inoltre, nell’ottica di promuovere iniziative volte all’inserimento lavorativo dei beneficiari, l’assessorato al welfare del Comune di Napoli ha avviato un percorso di condivisione, interno all’amministrazione comunale, che ha portato all’istituzione di un tavolo permanente con l’assessorato al lavoro. Il comune ha poi sottoscritto un protocollo di intesa con ItaliaLavoro sul tema dell’integrazione fra politiche sociali, del lavoro e dello sviluppo. Questo protocollo persegue l’obiettivo di accompagnare al lavoro i cittadini in condizione di disagio sociale. In linea con il protocollo, è stata poi prevista la possibilità di essere aiutati dalle équipe PAS (ma anche dagli URP e dalle Agenzie di Cittadinanza) nella compilazione di un curriculum e nel suo inserimento sulla piattaforma ClickLavoro.
Le criticità della sperimentazione
La sperimentazione della NCA nel Comune di Napoli ha evidenziato diversi elementi di criticità. Il primo si lega alle caratteristiche dell’utenza raggiunta dalla misura. Come anticipato, il criterio lavorativo previsto dal Decreto (secondo cui almeno un componente del nucleo familiare deve aver svolto una qualche attività lavorativa nei 36 mesi precedenti la sperimentazione) ha portato ad escludere, da un lato, tutte le persone occupate nell’economia sommersa e, dall’altro, i disoccupati di lungo periodo. Come risultato, ha beneficiato della NCA una tipologia di utenti che normalmente non si rivolge ai servizi sociali territoriali. In molti casi infatti, i beneficiari della carta non erano portatori di particolari bisogni sociali. Si è trattato infatti di persone la cui indigenza era legata esclusivamente alla perdita del lavoro. Di conseguenza il lavoro sociale degli operatori, svolto nell’ambito dei progetti personalizzati, è stato (in molti casi) svuotato di significato. Spesso, gli utenti hanno infatti lamentato di non comprendere le ragioni dell’inserimento nel progetto personalizzato e hanno mostrato una certa diffidenza nei confronti dei servizi sociali comunali.
Una ulteriore criticità si lega al disallineamento fra i tempi previsti dal Decreto (relativi ad esempio alla somministrazione dei questionari e alla predisposizione dei progetti personalizzati) e i tempi effettivi di implementazione della misura. Inoltre, la presenza di una molteplicità di attori (ministero, comuni, INPS, Isfol, poste italiane) e il loro mancato coordinamento ha reso complesso l’intero processo. Ulteriori problemi hanno riguardato infine la somministrazione dei questionari. Nonostante la loro compilazione fosse obbligatoria, il Decreto non ha previsto validi strumenti sanzionatori per i nuclei inadempienti e non collaborativi.
Considerazioni conclusive
Come in altri comuni, a Napoli solo una parte delle risorse disponibili per la NCA è stata utilizzata. In questo caso, oltre alle ragioni legate al basso numero di domande raccolte e alla non idoneità dei richiedenti, la presenza del requisito lavorativo definito a livello ministeriale ha portato all’esclusione di una buona fetta di potenziali beneficiari. Inoltre, la definizione di questo target specifico ha favorito l’accesso alla misura a persone che in molti casi non erano portatrici di particolari bisogni sociali ma che sono comunque state prese in carico dai servizi sociali. Il caso del Comune di Napoli offre allora uno spunto per riflettere sull’adeguatezza delle misure messe in campo per far fronte alle nuove forme di povertà. La NCA è uno strumento in grado di contrastare le nuove povertà (spesso legate esclusivamente alla perdita del lavoro) o, per le sue caratteristiche, è più adeguato a fronteggiare la povertà tradizionali (legate al disagio sociale)?
Il presente articolo è stato scritto grazie alle informazioni e alla documentazione raccolta nel corso di due lunghe interviste realizzate rispettivamente il 6 e il 9 luglio 2015, con Donatella Boscaino (Responsabile dell’U.O. Sostegno al reddito ed altre misure di contrasto alla povertà del Servizio Politiche d’Inclusione sociale, Comune di Napoli) e Carol Pellecchia (Assistente Sociale Specialista – Referente Progetto "Percorsi di Sostegno ed Accompagnamento Sociale" presso Servizio Politiche di Inclusione Sociale – città solidale, Comune di Napoli.).