L’8 novembre a Roma l’Alleanza contro la povertà ha presentato il Rapporto di valutazione della prima fase di implementazione del Sostegno per l’inclusione attiva (SIA), la misura nazionale di contrasto alla povertà dedicata alle famiglie in cui sia presente un minorenne, un figlio disabile o una donna in stato di gravidanza. L’iniziativa arriva a poco meno di due mesi dall’approvazione del Reddito di inclusione Sociale (REI), la nuova misura nazionale che entrerà in vigore da gennaio 2018 assorbendo il SIA.
Il lavoro di monitoraggio e valutazione del SIA è stato promosso e realizzato dall’Alleanza contro la povertà attraverso la costruzione di un Comitato Tecnico Scientifico – con la partecipazione di attori istituzionali con funzioni che hanno riguardato la valutazione, la verifica e il monitoraggio delle politiche nazionali di contrasto alla povertà -, e di un Gruppo di Ricerca che ha visto coinvolte le organizzazioni dell’Alleanza e soggetti esterni, come Percorsi di secondo welfare. Di seguito vi presentiamo i principali risultati della ricerca.
La ricerca
Il rapporto di valutazione è il risultato del lavoro di ricerca svolto tra gennaio a ottobre 2017, ovvero nel periodo in cui il SIA ha ampliato la sua platea di utenti beneficiari con un aumento delle risorse complessive di più 1,6 miliardi di euro e l’abbassamento del punteggio multidimensionale del bisogno necessario per accedere alla misura (da 45 a 25).
La ricerca ha avuto come obiettivo primario quello di individuare i meccanismi in grado di agevolare o ostacolare l’implementazione del SIA, offrendo spunti di riflessione che possano essere utili anche per il REI, che permetterà un ulteriore aumento dei nuclei beneficiari e un conseguente riassetto da parte dei servizi e degli enti coinvolti.
Coordinata da Liliana Leone, l’attività scientifica si è concentrata sul monitoraggio locale del SIA e sull’analisi dei processi amministrativi e delle collaborazioni in rete; sull’analisi dei dati di accesso alla misura sia a livello locale che a livello nazionale; sullo studio di caso di otto Ambiti Territoriali Sociali (ovvero le aggregazioni intercomunali che – in base a quanto stabilito dalla legge 328/2000 “per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali” – hanno il compito di pianificare e programmare i servizi sociali dei Comuni) per individuare le peculiarità legate al contesto di attuazione del SIA.
Contestualmente allo svolgimento della ricerca, è stato sviluppato un database sui Comuni e gli Ambiti Territoriali Sociali aggiornato al primo gennaio 2017, che è stato utilizzato per le analisi statistiche. Il database è open-data, in modo da essere a disposizione di amministrazioni e ricercatori.
Risultati e piste per il futuro
Il lavoro di ricerca portato avanti dall’Alleanza contro la povertà ha fatto emergere alcuni elementi sicuramente rilevanti e utili per riflettere sulle strategie future per migliorare l’efficacia dell’implementazione del SIA.
In primo luogo, il Rapporto individua come centrali le capacità amministrative e di spesa in grado di garantire ai cittadini un grado sufficiente di affiancamento nel percorso di inclusione. I dati raccolti mettono in luce come nelle cinque regioni in via di sviluppo (ovvero Calabria, Puglia, Basilicata, Campania e Sicilia), che contano il 29% della popolazione italiana, si concentrino paradossalmente circa i tre quarti dei fondi totali PON-Inclusione (71%). Si tratta di un dato che lascia trasparire come le principali difficoltà di implementazione di misure come il SIA e REI siano legate a squilibri strutturali: difficoltà ci creazione di reti, Comuni in default e senza competenze informatiche e comunicative, indispensabili nella gestione degli strumenti tecnologici e nell’informatizzazione di tutto il percorso.
In secondo luogo, traspare l’importanza del ruolo delle Regioni nella governance di sistema e nel coordinare un piano più ampio a livello locale nella lotta alla povertà. Non meno rilevanti sono le équipe multidisciplinari, costituite nel 58% degli Ambiti Territoriali. Tra gli attori coinvolti in tali équipe tramite appositi protocolli sono presenti scuole, servizi per le dipendenze, Centri di formazione professionale, Centri per l’impiego e servizi sanitari – tra cui quelli dedicati ai minori – che tuttavia in rari casi mettono a disposizione le proprie risorse in favore dei beneficiari del SIA. La ricerca sottolinea in particolare come il ruolo dei Centri per l’Impiego risulti spesso marginale e legato più che altro alla funzione di profilazione degli utenti, motivo per cui nella maggior parte dei casi studiati il rapporto con i Centri per l’Impiego appare difficoltoso. Ulteriori difficoltà e disfunzioni emergono, poi, nel rapporto tra INPS e Ambiti Territoriali nella gestione della piattaforma informatica che costituisce il primo punto di accesso alla richiesta del SIA.
Il terzo punto toccato dal Rapporto riguarda le strategie utilizzate dagli Ambiti nell’attivazione dei nuclei presi in carico. Da questo punto di vista, emergono nuove strategie e nuovi approcci che guardano con particolare attenzione al coinvolgimento delle comunità di riferimento, in termini di risorse e relazioni. Oltre all’attivazione di tirocini e percorsi formativi, ulteriori strategie si basano sulle risorse associate al nucleo, o alla persona, piuttosto che sull’erogazione delle prestazioni economiche. Questi strumenti vengono chiamati “budget di cura” o “di capacitazione” o “doti”, e tendono a modificare radicalmente i rapporti tra enti locali e attori del terzo settore e dell’economia sociale.
L’accesso alla misura da parte della platea dei beneficiari è il quarto punto toccato dal rapporto. Qui si sottolinea come a fine gennaio 2017 (cioè a cinque mesi dall’avvio della misura) il tasso di accesso al SIA fosse del 28,6%, con una media del 37% al Sud, nelle regioni con più alti tassi di povertà, e del 15% – notevolmente inferiore – al Nord. Il periodo in cui si è registrato un aumento delle domande al SIA accettate è stato tra febbraio e maggio 2017, raggiungendo una percentuale di beneficiari in linea con altre misure in atto nei Paesi OCSE, che hanno visto un aumento del take-up dal 40% all’80% dopo due o tre anni dall’avviamento della misura di contrasto alla povertà. Le differenze tra Nord e Sud risultano essere molto forti anche per quanto riguarda la percentuale di nuclei non conosciuti e presi in carico dai servizi: il 45% delle Ambiti territoriali al Sud dichiara che quasi tutte le domande riguardano nuovi nuclei, rispetto al 25% degli Ambiti del Centro-Nord.
Ulteriore tema di grande importanza è quello della predisposizione dei progetti personalizzati, una questione particolarmente difficile perché se da una parte la condizionalità è uno dei pilastri tanto del SIA quanto del REI, dall’altra la scarsità di risorse materiali e relazionali è l’ostacolo principale alla predisposizione di progetti personalizzati. Così, mentre un Ambito territoriale su tre dichiara di essere riuscito ad elaborare progetti che hanno interessato oltre i tre quarti dei nuclei beneficiari, il 32% degli Ambiti al Sud e il 19% al Centro-Nord hanno predisposto progetti personalizzati solo per meno di un quarto dei nuclei beneficiari.
Infine, il tema del coinvolgimento del Terzo settore, ancora quasi assente dai protocolli d’intesa (tra il 13% e il 23%), dalla progettazione territoriale e quello delle procedure d’acquisto dei servizi sociali: la coprogettazione e l’esternalizzazione dei servizi, assieme alla gestione delle risorse derivate dai fondi comunitari, necessitano nella loro coordinazione, di una buona programmazione e adeguate competenze giuridico-amministrative. Inoltre, è spesso mancato un coinvolgimento del Terzo Settore nella definizione della proposte progettuali inerenti il bando non competitivo del PON Inclusione (Avviso 3/2016).
Dal rapporto di valutazione, quindi, emerge, da una parte, la difficoltà strutturale e organizzativa che gli Ambiti Territoriali incontrano nell’attuazione di misure come il SIA e il REI, ormai prossimo. Dall’altra, la ricerca sottolinea come, se sostenuti da assistenza, capacità di programmazionee creazione di misure complementari alla lotta contro la povertà da parte delle regioni, i contesti più svantaggiati riuscirebbero a migliorare le prestazioni e i servizi erogati.
Riferimenti
Leone L. (a cura di), Rapporto di valutazione: dal SIA al REI, Alleanza contro la povertà, Roma, 8 Nov 2017.