I Policy Highlights di Politiche Sociali / Social Policies Policy
L’articolo che segue sintetizza alcuni degli esiti principali di un lavoro pubblicato sul numero 1/2020 di “Politiche Sociali/Social policies”, rivista edita dal Mulino e promossa dalla rete ESPAnet-Italia che è recentemente diventata parte del Network di Percorsi di secondo welfare. Per maggiori dettagli e citazioni: Arlotti, M., Parma, A. e C. Ranci (2020), Politiche di LTC e disuguaglianze nel caso italiano: evidenze empiriche e ipotesi di riforma, “Politiche sociali/Social policies”, n. 1/2020, pp. 125-148.
La pandemia che ha colpito drammaticamente il nostro Paese ha lasciato segni profondi sul tessuto sociale. L’impatto più forte si è registrato fra i gruppi più deboli e fragili, fra i quali vanno in prima istanza incluse le persone anziane. In questo quadro le politiche di long-term care (LTC) volte alla copertura dei bisogni di cura delle persone non autosufficienti, hanno mostrato tutti i loro limiti a fronte anche di un lungo e notevole ritardo che nel nostro Paese sconta tradizionalmente nell’attuare processi di riforma e di investimento in questo campo di policy. I servizi risultano, infatti, del tutto residuali, mentre la cura delle persone anziane viene preminentemente svolta dalle reti famigliari. L’unica misura nazionale degna di nota è costituita dall’Indennità di Accompagnamento (IdA), un trasferimento monetario di importo simile per tutti i livelli di gravità (circa 520 euro), che non presenta tuttavia alcuna forma di supporto e controllo sull’impiego delle risorse e che peraltro ha favorito nel corso degli anni un notevole ricorso (spesso irregolare) delle famiglie ad assistenti familiari privati.
L’obiettivo di questa nota è quello di indagare le implicazioni derivanti da un siffatto assetto sul terreno della cura dal punto di vista delle disuguaglianze sociali. Un elemento che può avere, peraltro, giocato di recente un ruolo cruciale sul versante delle strategie volte a fronteggiare la pandemia messe in atto dagli anziani, tuttavia afferenti a diversi gruppi sociali.
L’analisi del sistema LTC considera congiuntamente i trasferimenti monetari (IdA), i servizi pubblici di assistenza, le reti di cura famigliare, il ricorso ad assistenti privati (le cosiddette badanti). Le domande che ci poniamo sono le seguenti: presso quali strati sociali si concentra principalmente la rete familiare di cura? A chi vanno i benefici dei trasferimenti monetari pubblici e quelli relativi alla modesta offerta di servizi? Chi beneficia del mercato delle assistenti familiari (le cosiddette “badanti”)? Si tratta di una soluzione per tutti, oppure è fortemente selettiva? E, infine, quali le linee di fondo per una riforma del sistema LTC volto a contrastare le principali disuguaglianze esistenti?
Diseguaglianze nei bisogni di cura
Una prima chiave di analisi riguarda le iniquità relative al bisogno di cura. Se consideriamo, infatti, l’IdA, emerge come l’impostazione flat della misura produca una forte iniquità facendo, in estrema sintesi «parti uguali fra disuguali». Lo stesso importo (ricordiamo poco più di 520 euro) finisce per coprire situazioni estremamente differenti: da una limitazione ridotta dell’autonomia, a totale allettamento e necessità di cura ed assistenza h24. Non a caso, analizzando il numero di limitazioni funzionali dei beneficiari IdA, si nota come il 30% soffra di meno di 5 limitazioni (in gran parte relative alla mobilità extra-domestica), il 38% si collochi tra le 5 e le 8 limitazioni, mentre infine il 31% non sia in grado di svolgere autonomamente almeno 8 degli item considerati (il che equivale, di fatto, ad una mancanza pressochè totale di autonomia).
Diseguaglianze territoriali
I benefici monetari (IdA) sono maggiormente diffusi nelle regioni meridionali (ma anche in alcune regioni centrali). Questo può essere, solo parzialmente, spiegato da una maggiore pressione funzionale (struttura demografica e pressione epidemiologica) mentre sembra giocare un ruolo rilevante una certa disomogeneita nell’applicazione delle procedure di accertamento sanitario, attualmente ripartite tra diverse amministrazioni (INPS e Regioni/ASL). Nel Sud, a questa maggiore diffusione dell’IdA corrisponde una minore diffusione dei servizi assistenziali di cura, che restano tuttavia di portata limitata anche nelle regioni settentrionali. Anche l’uso dell’assistente familiare risulta notevolmente più diffuso nel Nord. È facile pensare che la maggiore distribuzione di benefici monetari nel Mezzogiorno supplisca in buona parte alla mancanza di servizi di cura, sia pubblici che privati, favorendo così una diffusa internalizzazione della cura all’interno delle famiglie e, conseguentemente, una limitata partecipazione femminile al mercato del lavoro.
Diseguaglianze socio-economiche
Le disuguaglianze socio-economiche nell’accesso ai servizi LTC (sia pubblici, sia privati) fanno emergere una certa polarizzazione nell’organizzazione della cura tra soggetti in condizioni socio-economiche favorevoli oppure svantaggiate. I primi, cioè i ceti alti e anche quelli medi, ricorrono soprattutto agli assistenti familiari a fronte di uno scarso accesso ai servizi pubblici di assistenza domiciliare e un impiego più modesto (anche se ancora consistente) delle reti familiari: un chiaro spostamento verso una soluzione di mercato. Nel caso dei soggetti più svantaggiati sul piano socio-economico, la rete di cura risulta fortemente imperniata sul ricorso ai familiari, con tempi medi settimanali di assistenza molto elevati. Nonostante il ricorso ai servizi pubblici risulti comparativamente più elevato in questa fascia, la copertura di tali servizi è particolarmente ridotta. In questa condizione, risalta anche il limitato ricorso degli anziani di ceti sociali più modesti al mercato privato delle badanti.
Indicazioni per un programma di riforma
Da questo quadro emerge un sistema composto da due componenti principali. Da un lato una quota di popolazione anziana, dotata di scarsi mezzi economici, prevalentemente collocata nel Mezzogiorno, la cui assistenza è affidata alla solidarietà familiare, coadiuvata raramente da scarsi e deboli servizi pubblici, sostenuta redditualmente da un sistema universale (l’IdA) di sostegno monetario; dall’altro lato una classe di anziani più benestanti, che accede agevolmente al mercato privato disponendo delle risorse finanziarie necessarie. A questi ultimi si aggiunge una quota di anziani di ceto medio, esclusi dai servizi pubblici e con reti familiari relativamente più «contratte» dal punto di vista del sostegno alla cura, ma che accedono al mercato delle “badanti” grazie al supporto complementare, ma decisivo, offerto dall’IdA.
L’IdA gioca, pertanto, un ruolo importante nello strutturare le disuguaglianze negli assetti di cura. Un qualsiasi tentativo volto ad aggredire la questione delle diseguaglianze nella cura nel nostro Paese non può dunque prescindere da un intervento su questo schema. In particolare, tre linee di intervento emergono chiaramente.
Una prima linea consiste nell’individuazione di strumenti oggettivi e standardizzati di valutazione del bisogno, in grado di cogliere la multidimensionalità del bisogno stesso, e limitare i fenomeni di discrezionalità nelle valutazioni a livello territoriale. Una seconda linea consiste nell’introduzione di elementi di graduazione dell’IdA in relazione ai livelli di non autosufficienza, in grado di superare l’attuale impostazione flat, che penalizza fortemente i cittadini in condizioni di maggiore gravità e bisogno. Infine, una terza linea rimanda al superamento delle modalità di utilizzo della misura, strettamente basate su un trasferimento monetario di carattere indistinto che ha favorito, con forti differenziazioni a livello socio-economico la riproduzione nel tempo sia di assetti di cura fortemente familizzati (con conseguente aggravio delle disuguaglianze di genere), sia l’espansione di un mercato privato della cura fortemente sommerso e dequalificato. L’introduzione di un sistema complementare finalizzato all’acquisto di servizi professionali mediante contratti di lavoro regolari, includendo fra questi il sostegno fornito da assistenti familiari, potrebbe rappresentare la premessa per lo sviluppo di un sistema pubblico in grado di attenuare, e non rafforzare, il forte dualismo tra assetti di cura “ricchi” e assetti di cura “poveri” che abbiamo delineato in precedenza. La riforma aumenterebbe, infatti, l’offerta di servizi reali di cura attenuando l’uso dell’IdA come mera risorsa reddituale, consentendo così una parziale e progressiva defamilizzazione della cura anche in contesti caratterizzati da povertà reddituale o povertà di servizi.
Riferimenti
Arlotti, M., Parma, A. e C. Ranci (2020), Politiche di LTC e disuguaglianze nel caso italiano: evidenze empiriche e ipotesi di riforma, “Politiche sociali/Social policies”, n. 1/2020, pp. 125-148.