Nella seduta del 29 marzo 2017 la Camera ha approvato in via definitiva la proposta di legge in materia di misure di protezione dei minori stranieri non accompagnati (MSNA), che introduce una serie di modifiche alla normativa vigente al fine di rafforzare gli strumenti di tutela garantiti dall’ordinamento in favore dei minori stranieri. Il testo di legge, nato dall’esperienza diretta sul campo al fianco dei minori migranti e sostenuto da tutte le più autorevoli organizzazioni di tutela dei diritti, è stato approvato grazie all’ampio consenso ricevuto in Parlamento da forze politiche di maggioranza e opposizione.
Il testo disciplina gli aspetti fondamentali per la vita dei minori migranti che arrivano in Italia senza genitori: dalle procedure per l’identificazione e l’accertamento dell’età al sistema dell’accoglienza; dalla promozione dell’affido familiare alla figura del tutore volontario, dalle cure sanitarie all’accesso all’istruzione, tutti passaggi fondamentali per favorire l’inclusione sociale dei minori.
Abbiamo intervistato Raffaela Milano, Direttore dei Programmi Italia-Europa di Save the Children, l’Organizzazione internazionale che dal 1919 si impegna a salvare i bambini in pericolo e a promuovere i loro diritti e che ha proposto il DDL nel luglio 2013. Milano ci ha aiutato a capire alcuni passaggi fondamentali di questa riforma.
La proposta di legge che garantisce la protezione e l’accoglienza dei minori stranieri non accompagnati presentata da Save the Children nel luglio del 2013 e depositata in Parlamento nell’ottobre dello stesso anno ha visto la sua approvazione definitiva a fine marzo 2017. Come è mutato in questi tre anni e mezzo il fenomeno?
Il fenomeno dei minori migranti ha avuto delle fasi strettamente legate alle crisi internazionali. Nel 2011 c’è stato un picco di arrivi legato alle primavere arabe, successivamente c’è stato un periodo con un forte flusso di persone dalla Siria riversato poi sulla rotta balcanica. In questa fase, ovvero nel corso del 2016, si è registrato un raddoppio dei numeri rispetto al 2015. Recentemente si è osservato anche un abbassamento dell’età dei minori, e un forte flusso dall’Eritrea legato al regime e all’obbligo del servizio militare che grava sia sui ragazzi che sulle ragazze, così come un importante flusso dalla Nigeria, molto preoccupante perché coinvolge soprattutto ragazze, che corrono un altissimo rischio di sfruttamento a fini sessuali.
Nel corso degli anni le ragazze sono aumentate, ma restano comunque una minoranza rispetto ai maschi (circa il 9%). Purtroppo durante il viaggio sono sottoposte a maggiori rischi di violenza di ogni genere. Arrivano in Europa estremamente provate. Il fenomeno dei minori stranieri non accompagnati varia quindi nel tempo sia in termini quantitativi, sia per le aree di provenienza. Occorre comunque ribadire che 26 mila minori soli arrivati nel 2016 in un paese di più di 60 milioni di abitanti non rappresenta un’emergenza numerica: l’emergenza è esclusivamente per la vita di questi bambini.
Quale obiettivo si pone la nuova legge?
L’obiettivo principale della legge è quello di far sì che i bambini e i ragazzi migranti che arrivano da soli in Italia siano considerati minori, prima che migranti, migranti economici, richiedenti asilo. I minori stranieri non accompagnati hanno sempre vissuto una situazione giuridica a cavallo tra 2 tipi di normative diverse, quelle che regolano la materia dei minori e quelle che regolano la materia dell’immigrazione.
Questa legge ribadisce e esplicita chiaramente che prima di tutto sono minori soli. A loro si devono applicare pienamente tutti i diritti della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti dell’Infanzia e dell’Adolescenza. In particolare il diritto all’ascolto, il diritto al gratuito patrocinio, il diritto ad essere accompagnati da associazioni ed enti che il minore vuole al suo fianco, il diritto per le associazioni di presentarsi in giudizio a tutela dei minori. Questo è il punto di forza e di innovazione: è una legge di tutela dei diritti.
Quali sono stati i principali emendamenti apportati al testo depositato in Parlamento nell’autunno 2013 e quali sono stati i punti più discussi durante l’iter legislativo?
Rispetto al testo depositato, gli emendamenti fondamentali non sono stati molti. È stato inserito il divieto di respingimento (che in realtà intende ribadire un divieto già previsto, seppur non formalmente, dal nostro ordinamento). Inoltre, alcuni emendamenti sono stati inseriti con l’obiettivo di mettere in evidenza che la nuova legge non intende creare un regime speciale per i minori migranti rispetto agli altri. Le questioni più controverse hanno riguardato, per esempio, la procedura di accertamento dell’età (procedura importante e molto ben delineata), in quanto è stato contestato il principio dell’intervento dell’autorità giurisdizionale.
È importante mettere in evidenza l’amplissimo consenso e sostegno che ha avuto la legge da tutte le forze politiche: è stata approvata con 375 voti favorevoli, 13 contrari, 41 astenuti. Il lungo iter legislativo che ha dovuto affrontare la proposta, in realtà, dopo una prima fase di stallo, è dovuto ai rilievi di bilancio che ha incontrato e che ha comportato la non approvazione definitiva in Senato e il rinvio alla Camera per un secondo passaggio.
Quale impatto avrà sulle politiche di accoglienza e di inclusione sociale dei MSNA?
La messa a sistema di alcune pratiche di accoglienza e integrazione consentirà una loro maggiore omogeneità sul territorio. Per esempio, per quanto riguarda la prima accoglienza viene messa a regime la rete dei centri dedicati esclusivamente ai minori soli nata negli ultimi anni. Inoltre la legge riduce drasticamente i tempi di permanenza nelle prime accoglienze che non potranno più superare i 30 giorni, facilitando l’inserimento dei ragazzi nel più breve tempo possibile in percorsi di integrazione sociale più strutturati e duraturi.
In un’ottica di secondo welfare uno degli aspetti più interessanti e importanti è il coinvolgimento della comunità. L’idea di diversi attori (nel ruolo del tutore volontario, come della famiglia nel caso dell’affidamento, ma non solo) che si fanno carico e si prendono cura del minore straniero e del suo percorso di integrazione, rappresenta lo spirito e l’essenza della nuova legge sui minori stranieri non accompagnati.
In quali altri paesi dell’Unione Europea troviamo una normativa simile?
L’Italia è il primo paese d’Europa ad essersi dotato di una normativa organica. C’è un grande interesse sia del Parlamento Europeo che dei vari paesi membri, che ne osserveranno con attenzione l’attuazione.
Uno dei grandi nodi e temi che tocca la tematica dei MSNA è quello che riguarda il loro destino al compimento della maggiore età. Quali sono i cambiamenti e le garanzie che la nuova legge introduce?
Per quanto riguarda le questioni legate al passaggio alla maggiore età, la legge è molto migliorativa in quanto da un lato definisce un silenzio assenso della Pubblica Amministrazione sulla conversione del permesso per minore età in un permesso di soggiorno ordinario, dall’altro prevede la possibilità di ampliare i tempi di sostegno e accoglienza al minore fino ai 21 anni di età. Questo significa che il ragazzo non avrà più il rigido traguardo dei 18 anni, che ha creato molte difficoltà in questi anni nei percorsi di inserimento sociale e di acquisizione dell’autonomia. Prevede, inoltre, alcune misure pratiche, come la possibilità del rilascio di un titolo di studio, anche nelle more del rilascio del nuovo permesso di soggiorno al momento della conversione di quello per minore età.
La legge nasce dal campo, tocca quindi quei nodi concreti e pratici, quei gap che hanno reso fino ad oggi così difficile e faticosa la situazione non solo per i minori, ma anche per gli enti e le organizzazioni che si occupano della loro tutela. Il passaggio all’età adulta deve essere supportato anche per evitare di vanificare il grande investimento che lo Stato fa su questi ragazzi.
La nuova normativa favorisce l’affidamento familiare dei MSNA rispetto al loro collocamento in una struttura di accoglienza. Quali sono attualmente i dati e le riflessioni rispetto all’esperienze di affidamento familiare di MSNA?
È molto importante il ruolo che la legge dà all’affido familiare come priorità rispetto all’accoglienza in struttura. L’anno scorso più di 1000 ragazzi soli arrivati in Italia avevano meno di 14 anni. È quindi fondamentale poter incentivare questa opportunità. Sicuramente l’affido familiare richiede un grande lavoro di preparazione e accompagnamento delle famiglie, così come dei single, che si rendono disponibili. È un compito molto impegnativo e difficile, tuttavia nel tempo si sono registrate molte esperienze valide e di successo.
La nuova legge istituisce presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali un Sistema informativo nazionale dei minori non accompagnati, ovvero una sorta di Banca Dati. Come avviene attualmente la mappatura dei dati sulla presenza dei MSNA nel nostro paese? Quali sono i limiti di questo sistema? Cosa potrebbe cambiare dopo l’entrata in vigore della nuova normativa?
Oggi abbiamo a disposizione un duplice sistema di raccolta dei dati: da un lato, una banca dati del Ministero del lavoro e delle Politiche Sociali che raccoglie i dati suddivisi per fascia d’età, paesi di provenienza e genere, riguardanti i minori presenti in accoglienza; dall’altro, una banca dati del Ministero dell’Interno relativa agli arrivi in frontiera. Spesso i dati sono divergenti, anche perché molti minori purtroppo si allontanano dalle comunità una volta accolti.
La legge introduce la Cartella Sociale (predisposta durante il colloquio con l’operatore nel centro di prima accoglienza), che oltre a raccogliere i dati anagrafici del minore, permetterà di delineare un suo profilo e di cogliere quali siano i suoi bisogni sociali ed educativi e di conseguenza quale la migliore accoglienza di lungo periodo verso la quale indirizzarlo, personalizzando il più possibile il percorso di inserimento sociale.
La legge in una serie di disposizioni – in particolare quelle che riguardano la procedura di identificazione dell’età, le indagini familiari, l’affidamento familiare, il rimpatrio assistito, l’istituzione di un sistema informativo, il diritto all’istruzione – evidenzia che “all’attuazione della disposizione si provvederà nei limiti delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili, senza nuovi e maggiori oneri per la finanza pubblica”. Come potrà essere realmente attuata la nuova normativa conoscendo le grandi difficoltà nel reperire risorse che il nostro sistema incontra?
Nel disciplinare in modo organico la materia la legge migliorerà anche la spesa pubblica, perché la gestione emergenziale non è mai una gestione efficiente. Una legge che sistematizza e regola anche l’utilizzo delle risorse, aiuterà anche il budget destinato ai minori migranti (che negli ultimi anni è aumentato molto) ad essere speso meglio. Ad esempio, una delle questioni segnalate e denunciate nel corso degli anni anche da Save the Children, si riferiva a adulti identificati come minori (a causa della mancanza di una procedura corretta di identificazione dell’età) che entravano nelle reti di accoglienza con una retta molto più alta rispetto a quella prevista per gli adulti. Con l’applicazione corretta della nuova legge queste speculazioni non saranno più possibili.
Anche la disposizione che prevede che ogni minore sia accompagnato da un tutore volontario, in un rapporto di uno a uno (impedendo quindi quello che attualmente si verifica con tutori che hanno anche 200 minori da seguire), implementerà una gestione trasparente e più efficace dei percorsi di integrazione.