In Italia la costituzione delle città metropolitane ha aperto un nuovo scenario nell’organizzazione dei territori e sollecita non pochi interrogativi su quei centri urbani che si collocano tra le città metropolitane e una vasta area di comuni non metropolitani, sulle cosiddette città di medie dimensioni o città intermedie come si definiscono nel volume L’Italia policentrica. Il fermento delle città intermedie a cura dell’Associazione Mecenate 90 in collaborazione con l’Ufficio Studi dell’Anci e Cles S.r.l., edito da FrancoAngeli (2020).
Le città di medie dimensioni rappresentano un’armatura importante del nostro Paese in termini di ricchezza di risorse, di qualità del tessuto produttivo, di patrimonio sociale e culturale e si rivelano come ecosistemi dinamici, alternativi alla congestione delle aree metropolitane. Tuttavia, l’attenzione delle politiche pubbliche alla questione urbana sembra essere polarizzata da una parte sulle aree metropolitane – definite dalla legge 56/2014 (cosiddetta legge Delrio) – considerate come modello di sviluppo urbano e, dall’altra, sulle cosiddette aree interne, aree montane e collinari poco abitate e molto distanti dai centri urbani, strutturalmente più deboli e a rischio di progressivo abbandono e declino economico. Una prospettiva che ha orientato l’utilizzo delle risorse pubbliche soprattutto a favore delle città metropolitane (PON Metro) e delle aree interne (Strategia Nazionale per le Aree Interne).
Nel mezzo le città di medie dimensioni – che fino ad oggi non hanno goduto di una Strategia nazionale – la cui rilevanza troppo spesso ha finito per essere offuscata dalla presenza ingombrante delle città metropolitane, disperdendo nei fatti le opportunità che questi territori possono offrire. C’è una diffusa letteratura che ha contribuito a identificare le città metropolitane come gli insediamenti virtuosi o naturali dell’innovazione in ambito produttivo, culturale e sociale. Luoghi elettivi, quasi per definizione, della creatività e dell’innovazione, trascurando il fatto che l’innovazione non ha necessariamente luoghi elettivi ma è ramificata e diffusa. Sembra che non si colgano le trasformazioni, i cambiamenti e le innovazioni che hanno caratterizzato molte delle città intermedie, seppure in forme e con intensità diverse.
A partire da questo quadro nasce l’impegno dell’Associazione Mecenate 90 di realizzare un Rapporto sulle città di medie dimensioni, o come si definiscono nel volume città intermedie, nell’interesse di esplorare quell’articolata rete di città medie diffuse sul territorio nazionale e nell’esigenza di interrogarsi sulle nuove progettualità e sui nuovi percorsi di sviluppo, soprattutto nell’ottica di una sostenibilità sociale ed ambientale.
I contenuti del Rapporto
Il volume accoglie gli esiti di un lavoro di ricerca – precedente alla diffusione della pandemia da Covid-19 – che si propone di offrire una base di conoscenza più ravvicinata dei territori, utile per comprendere le direzioni di sviluppo del Paese alla luce di alcuni cambiamenti intervenuti negli ultimi dieci anni. In particolare: (i) le modifiche dell’assetto amministrativo nazionale che hanno fatto seguito all’istituzione delle città metropolitane; (ii) le dinamiche demografiche che hanno comportato un aumento degli squilibri sociali; (iii) i processi di cambiamento indotti dalla globalizzazione e dalla lunga fase recessiva che ha fatto seguito alla crisi economica del 2008.
Nell’insieme cambiamenti che producono non pochi effetti a livello locale, alimentando fratture e diseguaglianze sociali e mettendo in crisi il rapporto tra cittadini e Istituzioni. Nei fatti, le conseguenze che le trasformazioni hanno avuto in termini sociali rappresentano, per i governi locali, un banco di prova cruciale riguardo alla capacità di coniugare in maniera sostenibile diritti sociali e sviluppo economico. A partire da questo scenario si è posta l’esigenza di capire come le città intermedie si attrezzano rispetto alle opportunità o alle sfide o ai rischi prodotti dai processi di mutamento; quali opportunità hanno per svolgere un ruolo autonomo per lo sviluppo sociale ed economico del Paese, alla luce di una più globale sfida che coniuga dimensione urbana e sviluppo sostenibile; quali percorsi di sviluppo locale intraprendono e quali modelli di governance prefigurano per il futuro a seguito dei cambiamenti intervenuti con le recenti riforme istituzionali. Una tale complessità di aspetti è stata affrontata mediante un approccio di analisi quanti-qualitativa, nell’esigenza di affiancare alla produzione di statistiche uno sguardo più approfondito sulle dimensioni plurali che contraddistinguono la vita sociale, economica, politica e culturale delle singole realtà territoriali.
Il volume si articola in due parti. La prima parte presenta una rassegna dei temi che hanno accompagnato gli studi e le riflessioni sulle città, a partire dai contenuti del dibattito che si è sviluppato a livello europeo. Successivamente si evidenziano le procedure e i criteri adottati per l’individuazione di un universo di città di medie dimensioni e si offre un’analisi di contesto prendendo a riferimento la dimensione demografica e quegli indicatori che possono favorire una lettura analitica della vivibilità dell’ambiente urbano, della vivacità del tessuto sociale, culturale e turistico e della vitalitàdel tessuto economico-produttivo. All’individuazione e all’analisi dell’universo delle città intermedie, circoscritto con indicatori statistici, si affianca un’analisi più articolata che accoglie gli esiti di un’indagine qualitativa condotta su dieci città selezionate tra le altre città intermedie – Ascoli Piceno, Benevento, Cosenza, Foligno, Lecce, Parma, Pordenone, Ragusa, Rieti e Varese – e collocate geograficamente in aree diverse del Paese.
La prima parte del volume si chiude anticipando una lettura interpretativa degli esiti del confronto che gli autori hanno avuto nelle dieci città con alcune figure apicali del mondo istituzionale e del Terzo Settore, del mondo economico-imprenditoriale e della cultura. La seconda parte del volume raccoglie gli abstract dedicati alle città selezionate e contiene le questioni nodali che caratterizzano le politiche realizzate o progettate nei singoli contesti, rispetto alle dimensioni della governance, del welfare e degli aspetti caratterizzanti il tessuto produttivo e quello culturale.
Perché un Rapporto sulle città di medie dimensioni?
Alla luce dei cambiamenti che hanno investito negli ultimi dieci anni la realtà istituzionale, sociale, culturale ed economica delle città è nata l’esigenza di comprendere quali modelli di governance contribuiscono o possono favorire processi di sviluppo innovativo, quali strumenti e pratiche di governo oggi si rendono possibili per innescare e/o ridefinire politiche declinate con la contemporaneità e con uno sguardo al futuro.
I termini chiave che hanno guidato l’analisi sono: cambiamento e governance. La riflessione parte dalla constatazione che i processi di cambiamento che hanno investito la realtà istituzionale, la realtà sociale, la realtà culturale ed economica del nostro Paese non hanno agito con la stessa velocità nei diversi territori e non sempre hanno innescato processi innovativi; quantomeno hanno avuto differenti ricadute sulle diverse dimensioni della vita urbana, da quella demografica a quelle che più propriamente definiscono il tessuto socio-culturale e produttivo.
In questa prospettiva, il lavoro è orientato a capire da un lato la natura, la direzione e la dimensione dei cambiamenti; dall’altro la governance di tali processi e quali nuove regole definiscono la partecipazione o l’assenza, la centralità o la marginalità sulla scena dello sviluppo locale dei soggetti protagonisti della realtà sociale, culturale ed economica delle città.
Individuazione e selezione delle città intermedie
Le città di medie dimensioni rappresentano il punto di partenza e l’obiettivo base del lavoro di ricerca. Non mancano in Italia esempi di città di medie dimensioni – altre dalle città metropolitane – che hanno sviluppato un’offerta urbana di servizi e di beni per i cittadini e le imprese, mostrandosi economicamente vitali, culturalmente vivaci e socialmente vivibili. Per l’individuazione dei criteri utili a circoscrivere l’universo delle città intermedie si è proceduto nell’idea che per caratterizzare una condizione urbana non è sufficiente affidarsi alle caratteristiche morfologiche di una città, alla sua dimensione territoriale in termini di densità e perimetrazione fisica ma appare altrettanto utile specificare anche la sua dimensione socio-economica o quei caratteri adeguati a rappresentarla come un luogo con funzioni urbane di un certo rilievo.
In questa prospettiva sono state individuate 161 città intermedie ricomponendo la geografia territoriale del nostro Paese e considerando: (i) il nuovo quadro istituzionale che ha fatto seguito alla legge n. 56 del 7 aprile 2014, in materia di Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni (c.d. legge Delrio); (ii) la dimensione demografica individuando, mediante stima statistica, una soglia demografica – pari a oltre 24 mila residenti – coerente con la scala dimensionale dei comuni italiani; (iii) le caratteristiche funzionali dell’agglomerato urbano definite sulla base della capacità di offrire servizi di base (istruzione, assistenza sanitaria e mobilità); (iv) gli aspetti qualificanti la città in termini di ospitalità in chiave turistica (capacità ricettiva in termini di posti letto) o come centro di un Sistema Locale del Lavoro con specializzazione produttiva prevalentemente manifatturiera.
In breve, per caratterizzare l’universo di riferimento, oltre al criterio demografico e a quello funzionale descritto dalla presenza e/o accessibilità ai servizi di base, sono stati adottati quali ulteriori elementi di selezione la vocazione turistica e la vocazione manifatturiera.
Dimensioni tematiche ed esiti dell’indagine
Gli assi tematici che hanno guidato l’indagine qualitativa sulle 10 città – Ascoli Piceno, Benevento, Cosenza, Foligno, Lecce, Parma, Pordenone, Ragusa, Rieti e Varese – sono: la governance, il welfare locale, il tessuto culturale e il tessuto produttivo. Il confronto avuto con le figure apicali del mondo istituzionale, del mondo economico-imprenditoriale, della cultura e del Terzo Settore delle dieci città oggetto di studio è stato organizzato avendo a riferimento gli argomenti predisposti in differenti tracce di intervista coerenti con le responsabilità e il ruolo ricoperto dai soggetti intervistati e con i domini tematici presi in considerazione. Più in dettaglio, gli argomenti messi in campo hanno riguardato i modelli e le strategie di governance, il sistema del welfare locale e dell’offerta culturale, l’Agenda urbana, l’Agenda digitale e l’e-government, le realtà produttive e quelle delle emergenti startup innovative.
Nell’insieme, gli esiti del confronto avuto con gli interlocutori evidenziano come le dieci città oggetto dell’indagine sembrano essere accomunate dalla necessità di cercare risposte possibili alle cosiddette sfide globali, seppure con identità, bisogni e problemi specifici legati alla cultura, alla storia o alla natura del territorio. Ciascuna si misura con le condizioni sociali, economiche e culturali di partenza ovvero con i margini possibili per perseguire visioni di futuro rispetto ai bisogni concreti da affrontare. E se ognuna scandisce modi e forme differenti di delineare obiettivi, tutte si sforzano di avere un progetto e di individuare i percorsi necessari per realizzarlo. Le città attraversate dagli autori esprimono peculiarità, vocazioni e potenzialità differenti che si intrecciano con altrettante differenti caratteristiche socio-economiche, demografiche, territoriali, amministrative e urbanistiche. Vi sono contesti più innovativi e avanzati dal punto di vista economico e della ricerca scientifica e contesti che si distinguono per una gestione più sostenibile delle risorse naturali e del ciclo dei rifiuti. Città più attrattive per una maggiore offerta turistica o di servizi alla cittadinanza e città con maggior degrado edilizio e abitativo. Da questo punto di osservazione si delinea uno scenario frastagliato ma con una capacità di rappresentare configurazioni possibili del proprio futuro che neutralizza le differenze prodotte mediante ranking.
Una lente sul welfare locale
Con riferimento al welfare locale, emerge come le dieci città ricalcano una storia nota e comune ad altre città del nostro Paese: una riduzione delle risorse e un ridimensionamento dei servizi a fronte di una mutata domanda sociale. Uno scenario che si traduce in una concreta difficoltà a pensare politiche capaci di gestire la copiosità e l’eterogeneità dei bisogni emergenti nel tessuto sociale. Si confermano criticità perduranti sia sul versante dei bisogni che delle risposte, ad eccezione di interventi di tipo puramente assistenziale come l’erogazione dei buoni spesa a sostegno dei canoni per l’affitto o per le utenze. Sotto questo aspetto le città prese in considerazione mostrano molti aspetti comuni. E tutte indistintamente fanno affidamento sull’operato delle associazioni di volontariato, spesso della Caritas, e sull’intervento delle Fondazioni bancarie – laddove presenti –che, nei fatti, svolgono una vera e propria funzione sussidiaria.
Nell’insieme delineano un sistema di policy piuttosto frammentato che non favorisce la pianificazione di obiettivi ad ampio respiro e sul versante delle risposte si offrono come un campo di sperimentazione di nuove forme di organizzazione e gestione dei sistemi di welfare. Da questo punto di osservazione si individuano esperienze plurime e diverse che, al di là delle formule e delle definizioni adottate, si inseriscono in un percorso di soluzioni più o meno innovative e coerenti con le domande espresse nel tessuto sociale, seppure all’interno dei vincoli scanditi dagli atti di programmazione e di spesa disponibili, in relazione alle risorse e agli interventi attivati dai sistemi regionali.
In questo quadro, emergono esperienze di: housing sociale come nel caso di Lecce; interventi di mediazione sociale orientati a facilitare lavori di manutenzione del verde come nel caso di Cosenza o a favorire la convivenza civile come nel caso di Foligno; ri-funzionalizzazione di spazi dismessi e vocati alla creazione di una cultura della collaborazione e della condivisione come nel caso di Ascoli Piceno e Pordenone; laboratori di rigenerazione urbana come nel caso di Parma; messa a punto di un robusto regolamento sui beni comuni come nel caso di Ragusa e Benevento; sostegno per attività culturali e sportive come nel caso di Rieti; pianificazione urbanistica ed edilizia a valenza sociale e inclusiva come nel caso di Varese. Nell’insieme, esperienze diverse che chiamano in causa forme innovative di partecipazione e sottolineano l’impegno delle città di immaginare soluzioni in sintonia con i bisogni emergenti e in grado di generare risultati positivi per la qualità della vita delle persone e delle comunità.
Riferimenti
Mecenate 90 (a cura di) (2020), L’Italia policentrica. Il fermento delle città intermedie, Milano, FrancoAngeli