L’amministrazione condivisa è una formula organizzativa fondata sulla collaborazione fra ente pubblico e cittadini, che va oltre un modello “tradizionale” in cui l’amministrazione esercita un potere impositivo e unilaterale che viene “subìto” dagli amministrati. Attraverso l’amministrazione condivisa, infatti, è possibile favorire un rapporto paritario tra l’ente locale e i cittadini, orientato ad agevolare l’implementazione di attività e misure nell’ottica della sussidiarietà orizzontale. Graziano Maino ci offre alcuni spunti di riflessione su sviluppo, strutturazione e prospettive dei Regolamenti di amministrazione condivisa, che negli ultimi anni sono stati adottati in diverse città italiane.
Per vie diverse
Alla adozione di un Regolamento di amministrazione condivisa ci si può arrivare in molti modi: per effetto della sollecitazione da parte di cittadini e di formazioni sociali (percorsi bottom-up), attraverso percorsi di decisionali promossi dalla compagine al governo che amministra la città (percorsi top-down), come esito di una scelta politica che può vedere concordi le forze politiche di maggioranza e di opposizione (cross agreement).
Ed è presumibile che le modalità che conducono a deliberare l’adozione di un regolamento di amministrazione condivisa influenzino (in forme da approfondire) la sua diffusione e la sua applicazione pratica. In particolare i percorsi che portano alla adozione del regolamento di amministrazione condivisa esito di discussioni e confronti dialettici anche contrappositivi, creano – nel loro svolgersi – attivazioni di diversi attori sociali, suscitano dibattito, attirano attenzione dei media locali, muovono attenzione curiosa, scettica, distratta… ma si trasformano in temi e oggetti di comunicazione. Di contro percorsi che portano all’adozione che si sviluppano nell’ambito più ristretto delle compagini di governo che amministrano la città, corrono il rischio di non richiamare attenzione (Taverna, 2015), di raggiungere l’obiettivo senza il confronto e la sensibilizzazione essenziale per trasformare una opportunità in azioni concrete.
I percorsi possono essere differenti, ma rimane la questione: il regolamento di amministrazione condivisa è un punto di arrivo per una successiva e più complessa partenza.
Tra il dire e il fare
Vorrei considerare alcuni snodi delicati, anche tenendo presente una situazione che ho la possibilità di seguire da vicino, per provare a sviluppare una ricognizione dei passaggi necessari per avviare l’applicazione del regolamento di amministrazione condivisa, considerando l’adozione un importante passaggio, ma un ancor più importante innesco. Se il regolamento è l’esito di una accelerazione politica, se cioè si è arrivati al regolamento grazie alla concordanza di sensibilità politico-amministrative divergenti, può accadere che il regolamento sia patrimonio condiviso delle formazioni politiche che, da posizione opposte, contribuiscono ad amministrare, ma non sia patrimonio di una comunità, né della struttura organizzativa comunale (e sarebbe decisivo comprendere qual è il ruolo – propulsivo, supportivo, contrappositivo – che le strutture tecnico-ammistrative possono svolgere nella introduzione dei regolamenti).
Step-by-step
Assumiamo dunque di dover affrontare i passaggi necessari per rendere operativo il Regolamento di amministrazione condivisa adottato dal Consiglio comunale. Provo a tracciare un promemoria per avviare una discussione ed elaborare, a partire da questi appunti, un eventuale indirizzo di giunta così da formulare nel codice comunicativo interno all’amministrazione gli orientamenti necessari a tradurre in pratica gli indirizzi politici deliberati.
Analisi dei regolamenti vigenti e armonizzazione
Un primo passaggio riguarda la coerenza fra il regomento di amministrazione condivisa e gli altri regolamenti che consentono l’operatività dell’ente. Le caratteristiche innovative del regolamento per l’amministrazione condivisa, la possibilità che cittadinie/e e formazioni sociali strutturate possano intervenire e realizzare, curare, promuovere, gestire, rigenerare, ampliare beni comuni, comporta un impatto sull’operatività amministrativa consolidata che viene sollecitata a riconsiderare la varietà delle modalità di decisione, autorizzazione, verifica degli interventi.
Un lavoro preliminare potrebbe dunque essere quello di considerare compatibilità già presenti e interferenze possibili con i diversi regolamenti vigenti (servizi alla persona, cura del patrimonio e servizi di manutenzione, collaborazione con le scuole, collaborazione con le associazioni di volontariato sociale, culturale, ambientale, regolamento per l’accesso e la cura dei parchi, e così via). Dall’analisi dei regolmenti in vigore e dai punti di contatto (o di divergenza) con il Regolamento di amministrazione condivisa nasce una mappa dei possibili aggiornamenti, rappresentabile in un disegno coerente, che richiede di essere vagliato dalle figure dirigenziali e dalla Giunta, per essere successivamente portato alla attenzione delle Commissioni settoriali interessate ed alla Commissione regolamento, così da predisporre i passaggi di aggiornamento da sottoporre al Consiglio comunale.
Si potrebbe essere indotti a pensare che la verifica e l’armonizzazione dei regolamenti sia un passaggio burocratico e adempitivo. Se consideriamo l’ordinamento amministrativo guidato da una ratio costruttiva, partecipativa e anticipativa di potenziali rischi, la valutazione dello stato dell’apparato regolamentare e il conseguente adeguamento è un passaggio essenziale per le successive efficaci applicazioni del Regolamento di amministrazione condivisa.
Sensibilizzazione alla ricettività
Il lavoro di ricognizione dei punti di contatto e di contrasto fra il regolamento di amministrazione adottato e gli altri regolamenti vigenti può essere svolto con diverse modalità. Nella specifica situazione alla quale mi riferisco, questa attività di ricerca valutativa è stata condotta grazie a uno stage formativo, realizzato anche in vista della tesi magistrale.
Naturalmente le modalità posso essere diverse, ma un effetto non trascurabile di questo lavoro è la “attivazione soft“ dei diversi uffici responsabili dei diversi regolamenti. Coinvolgimento minimale per raccogliere elementi e armonizzare i regolamenti, per spiegare il nuovo regolmento adottato, il significato di beni comuni, le possibilità di coinvolgimento dei cittadini… si tratta di un processo garbato che prepara le condizioni per introdurre una novità potenzialmente destabilizzante le prassi sino ad oggi conosciute.
Siamo nel campo delle ricerca intervento, che informa e raccoglie informazioni, offre elementi conoscitivi, suscita processi di contatto con nuovi elementi, promuove feedback e azioni da parte dei soggetti che si vogliono coinvolgere con l’obiettivo di facilitare contributi informativi, di mettere a disposizione elementi di empowerment, di preparare il terreno per un passaggio successivo non asimmetrico o impositivo.
Formazione
Un altro necessario passaggio da curare riguarda la formazione. Le possibilità sono diverse: formazione interna, formazione di coinvolgimento, formazione di confronto ed esplorazione di altre esperienze in avvio o già avanti nella realizzazione.
- Formazione interna per la costituzione di un gruppo di lavoro intersettoriale. Momenti di formazione interna riservata alle figure professionali che lavorano nell’amministrazione comunale possono avere diversi obiettivi:
– riportare gli elementi costitutivi del regolamento adottato alla realtà organizzativa e amministrativa e consentire uno scambio di valutazioni;
– riconsiderare alla luce del nuovo strumento alle esperienze già sviluppate e fare emergere esperienze di fatto riconducibili alle formule riconosciute dal regolamento di amministrazione condivisa, azioni già sperimentate con ausili regolamentari diversi, ma non per questo meno significativi;
– costituire un gruppo di lavoro intersettoriale che possa impegnarsi a sostenere la traduzione in pratica delle possibilità offerte dal regolamento.
- Formazione aperta. Momenti di informazione, sensibilizzazione e formazione promossi dall’amministrazione comunale aperti a cittadini/e e a rappresentanti di organizzazioni attive nella comunità interessati ad acquisire informazioni e a formare conoscenze sul tema (si anticipa qui una forma di comunicazione e di avvicinamento tra competenze tecnico amministrative e disponibilità/interessi del territorio).
- Formazione esterna. Se è importante informare la struttura organizzativa comunale, riconsiderare le esperienze, costituire un gruppo di lavoro intersettoriale, aprire a cittadini e a rappresentati di associazioni i momenti formativi, è altrettanto importante conoscere altre esperienze, confrontarsi con altre realtà, colleghi e colleghe impegnate nell’applicazione del regolamento, con altri approcci, strumenti, soluzioni. Si tratta di momenti formativi importanti che aiutano a creare una rappresentazione culturale e ad agganciarla ai necessari requisiti tecnico-amministrativi.
Comunicazione multicanale attivante
La formazione è un tassello importante ma non basta: è necessario mettere in campo una comunicazione specifica per presentare il Regolamento di amministrazione condivisa alla città, alle associazioni, ai commercianti, a professionisti, agli artigiani, agli imprenditori, ai cittadini. L’idea di partecipare alla gestione dei beni comuni, di poter mettere in campo disponibilità, energie, progetti deve poter venire considerata, interrogata, elaborata. Ecco dunque l’esigenza di forme calibrate di sensibilizzazione e informazione: attraverso i media locali, momenti di presentazione nei quartieri, di illustrazione al tavolo delle associazioni, dei commercianti, dei professionisti che si occupano del territorio.
Ma la comunicazione multicanale potrebbe non bastare. Le aree potenziali di coinvolgimento, di partecipazione, di partnership cross-sector per rendere la città e i suoi luoghi più abitabili sono diverse, eccone alcune:
- scuola, spazi interni e spazi esterni;
- parchi (apertura, presidio, custodia, gestione, animazione);
- spazi pubblici: cura di aiuole, monumenti, luoghi storici trascurati);
- edifici pubblici, auditorium, biblioteche (apertura, custodia, pulizia, gestione, animazione);
- attività di volontariato civico per facilitare l’accesso e l’uso di spazi pubblici, per visite guidate periodiche a edifici, raccolte, luoghi significativi, per animazione di mostre, per supporto nella realizzazione di manifestazioni culturali.
La gestione degli spazi e dei beni comuni può essere pensata con gradi di autonomia variabili da parte degli attori disponibili, con forme di collaborazione fra attori diversi tutte da immaginare, studiare, mettere a punto, strumentare e accompagnare. Per questo forme di comunicazione attivante, che virano verso i laboratori ideativi, che diventano progetti per avviare forme di gestione e cogestione di beni comuni, da valorizzare, curare, rigenerare, sono essenziali.
Gruppo intersettoriale al lavoro su strumenti e condizioni
E proprio perché passare dalla comunicazione all’attivazione dei cittadini, dall’analisi dei regolamenti vigenti alla integrazione dei regolamenti operativi, dalle intenzioni alle azioni comporta un lavoro di accompagnamento non trascurabile, ecco che diventa necessario agire sulla struttura organizzativa dell’amministrazione comunale e porsi il problema di come mettere a disposizione un pool intersettoriale di dipendenti in grado di mettere a disposizione le loro competenze per costruire, trovare, adattare soluzioni al progetto partecipativo che il Regolamento avvia e consente.
La formazione è un primo passo, come abbiamo visto, ma è necessario adeguare le procedure, e documenti, armonizzare le risposte, dotarsi di moduli, modalità di affiancamento, controllo, assicurazione, supporto, orientamento. Insomma serve un gruppo di lavoro che aiuti l’amministrazione a passare dal dire al fare, che affianchi i processi di partecipazione che si sono messi in moto, che impari dall’ascolto e dal confronto, che renda possibile un progetto interessante quanto a rischio di velleità.
Prepararsi all’azione
Per arrivare a sperimentazioni sul campo che si costituiscano come esperienze promettenti e quindi fondative è necessario un lavoro preliminare di preparazione e una fase di sperimentazione che consenta apprendimenti e messe a punto necessarie a rendere efficace e diffusa l’applicazione del regolamento. Il Regolamento di amministrazione condivisa ha certamente un significato simbolico e un portato politico se viene valorizzata la sua natura di strumento abilitante l’azione. Per questo è essenziale considerare i diversi interlocutori da ingaggiare nei processi di costruzione, diffusione e applicazione. La cittadinanza attiva è un modus operandi complesso, frutto di sensibilità, disponibilità e concrete possibilità di azione.
La cultura della partecipazione ha possibilità di radicarsi se cambiano le condizioni che regolano i processi amministrativi, se vengono effettuati gli upgrade dei software regolamentari e se contemporaneamente vengono promosse azioni abilitanti, coinvolgenti, valorizzanti i diversi soggetti che hanno porzioni di saperi, competenze, capacità di ostacolare o di promuovere le innovazioni. Mi sembrerebbe difficile che l’amministrazione condivisa possa avere successo senza disponibilità diffuse, senza il protagonismo di cittadini, gruppi informali, associazioni, commercianti, artigiani, imprenditori, network locali e sovralocali.
Ma certamente la diffusione, di esplorazioni portatrici di novità, di esperienza che riescano a tenere nel tempo e a farsi sostenibili, di pratiche riproducibili dipende certamente dal grado di coinvolgimento e di alleanza con chi amministra e con chi lavora nella pubblica amministrazione, dal riconoscimenti delle esperienze di valore, dei know-how senza i quali le trasformazioni attraversano lunghissime e costose contrapposizioni improduttive. Per questo è fondamentale – se il dibattito politico locale non ha raggiunto le strutture amministrative – procedere preparando il terreno così che l’organizzazione comunale possa offrire un contributo di valore a un cambiamento che si presenta come desiderabile ma non agevole.
Per approfondire
Arena G. (2016), Prime riflessioni sul diritto dell’amministrazione condivisa, labus.it, 12 gennaio 2016.
Labsus (2015) Amministrazione condivisa dei beni comuni, Rapporto Labsus 2015.
SIBEC – Scuola italiana beni comuni
Taverna E. (2015), Il Regolamento c’è, ma i cittadini lo sanno?, labus.it, 10 luglio 2015.