Il futuro prossimo del welfare ambrosiano
Il 25 settembre, il Consiglio comunale di Milano ha approvato il nuovo Piano di zona per il periodo 2012-2014, denominato “Piano di sviluppo del welfare”. Il documento nasce da una volontà precisa della giunta Pisapia, efficacemente sintetizzata dall’assessore alle Politiche sociali e Cultura della Salute, Pierfrancesco Majorino: «Il Piano di Sviluppo del Welfare approvato dal Consiglio Comunale è la base prioritaria per la riorganizzazione radicale delle politiche sociali nella nostra città. In esso sono contenute oltre 70 azioni innovative riguardanti la promozione della persona, il sostegno alle famiglie, il riconoscimento di nuovi diritti di cittadinanza, la lotta alle discriminazioni […]. Nel piano figurano anche una richiesta ferma a Regione Lombardia di aprire immediatamente un confronto sulla politica sanitaria nella città di Milano e un impegno, il primo da cui partiremo, di aumentare le azioni anticrisi in termini di risorse erogate e di strumenti realizzati. Nel mese di ottobre apriremo sportelli anticrisi in tutta la città».
La volontà di dare vita, con questo Piano, ad una vera e propria “svolta” nelle politiche per il welfare di Milano è sostenuta da una forte carica valoriale, ispirata ad una visione di universalismo selettivo che viene non solo dichiarata con grande trasparenza nelle pagine iniziali del documento, bensì coerentemente declinata nelle azioni previste con riferimento ai singoli ambiti di policy. L’esordio del Piano è, da questo punto di vista, perentorio: «la politica sociale è, innanzitutto, una questione di diritti» (Piano di sviluppo del welfare, p. 3). Partendo da questo presupposto, gli obiettivi del Piano vengono sintetizzati come segue:
– promozione dei diritti di cittadinanza di tutte le persone, senza discriminazione legate all’appartenenza di genere, all’età, all’etnia, alla salute, al censo, alla religione, all’orientamento sessuale;
– creazione di un sistema collettivamente diffuso che vede la società come attore nella costruzione e promozione dei diritti e non come soggetto passivo oggetto di un intervento “esterno”;
– promozione delle relazioni tra persone, della crescita del capitale sociale, della fiducia e dell’inclusione reciproca considerati come gli elementi costitutivi dei diritti di cittadinanza necessari per generare lo sfondo per la produzione o il sostegno di servizi di cura efficaci ed efficienti;
– promozione dei diritti che determinano benessere e capacità di elaborare e sostegno alle fasi di difficoltà e transizione tipiche della vita di ogni persona;
– promozione delle condizioni per generare sviluppo economico, civile e culturale di una comunità, parte fondante di ogni strategia di crescita sulla base dei principi contenuti nella Costituzione e riportati nello Statuto del Comune di Milano.
Il processo partecipato di elaborazione del Piano di sviluppo del welfare
Il Piano di sviluppo del welfare della città di Milano nasce da un processo politico partecipato, che ha visto il coinvolgimento dei principali stakeholder attivi sul territorio comunale. L’idea alla base della progettazione, anche alla luce di alcune leggi di riferimento (L. 328/2000, L.R. 23/1999 e L.R. 34/2004) è stata infatti quella di “valorizzare la piena espressione delle capacità progettuali dei soggetti pubblici e privati, in particolare appartenenti al Terzo settore”. Richiamando espressamente lo spirito ambrosiano, il Piano si è sviluppato attraverso l’apporto fattivo di quei soggetti che, per la loro esperienza sul campo, erano in grado di coniugare “le istanze di solidarietà con la creatività e la capacità di innovazione”. Il Comune ha pertanto avviato una serie di consultazioni allargate che hanno coinvolto numerosi attori (per un elenco dei principali tavoli di discussione convocati negli scorsi mesi si rimanda a pagina 11e 12 del documento). Qui di seguito si riporta (figura 1) lo schema riassuntivo dell’architettura dei tavoli di programmazione (per i quali si rimanda a pagina 13 del Piano).
Figura 1. Architettura dei tavoli di programmazione
Fonte: Piano di sviluppo del welfare della città di Milano, p. 13.
La progettazione del Piano si è potuta giovare anche di una serie di incontri tematici (per l’elenco completo si veda p. 14 del documento) che hanno toccato tutti i principali nodi delle politiche sociali: dall’infanzia all’adolescenza, dalle dipendenze alla salute mentale, dalle nuove povertà alle solitudini.
Analisi del contesto: invecchiamento e anziani nella città di Milano
Il Piano per lo sviluppo del welfare contiene inoltre un’attenta analisi di contesto dei principali fenomeni sociali emergenti nella città di Milano; imprescindibile punto di partenza di qualsiasi progettualità nel campo delle politiche sociali che persegua obiettivi di efficienza e sostenibilità. Noi ci limitiamo a riprendere alcuni dei passaggi più significativi di tale analisi, con riferimento al tema pressante dell’invecchiamento. Tuttavia, il Piano si sofferma su molti altri aspetti cruciali del contesto sociale, come la violenza contro le donne, la disabilità, la Milano multiculturale, i giovani (universitari, neet, young professional), le nuove povertà e la variabilità delle strutture familiari (pagina 18 e seguenti del documento).
Milano è una città che invecchia rapidamente, come è possibile vedere (figura 2) nelle proiezioni dell’indice di vecchiaia (rapporto tra la popolazione anziana e quella giovane) fino al 2030. Se negli ultimi decenni la crescita della popolazione straniera a Milano aveva in qualche modo rallentato tale fenomeno, si prevede, nei prossimi anni, una amplificazione dei trend (a causa del progressivo invecchiamento della stessa popolazione straniera e di una tendenza alla diminuzione dei tassi di fertilità delle donne immigrate).
Figura 2. Andamento dell’indice di vecchiaia e proiezioni (2030) per la città di Milano
Fonte: Piano di sviluppo del welfare della città di Milano, p. 24.
Gli anziani della città – sulla base di una generalizzazione dei dati disponibili per l’intero territorio regionale – stanno mediamente bene (figura 3), soprattutto i “giovani anziani” (dai 60 agli 80 anni). Questi dati spiegano perché quest’ultima fascia di età rappresenti una risorsa preziosa per il welfare ambrosiano: «Ogni mese nella città di Milano ci sono 94.722 persone over 54 che svolgono attività di supporto e aiuto informale. Questo significa quindi che ogni mese il 25% della popolazione over 54 fornisce un monte ore medio di assistenza informale e gratuita di circa 32 ore per un totale di ore al mese nella città di Milano di 3.023.043 ore. Stimando il valore economico generato ogni anno dagli anziani attivi grazie ad attività di cura informali nella città di Milano si arriva a una cifra di circa € 72.095.212.» (Piano di sviluppo del welfare, p. 40).
Figura 3. Stato di salute della popolazione over 65 in Lombardia, anno 2011
Fonte: Piano di sviluppo del welfare della città di Milano, p. 25 (su dati Istat 2011).
I dati sull’invecchiamento si intrecciano, ovviamente, con quelli relativi al fenomeno delle “badanti”: nella città di Milano si stima la presenza di circa 32.000 assistenti familiari (tra regolari e irregolari).
L’area anziani, nel suo complesso, con i servizi residenziali e semi residenziali, l’assistenza domiciliare (SAD), il sostegno al reddito e le attività ricreative, assorbe il 22% delle risorse interne al perimetro della spesa del welfare del Comune di Milano (e nello specifico il 43% delle spese dell’Assessorato alle politiche sociali). Per quanto riguarda nello specifico il mix di risorse destinate all’area anziani (fig. 4) emerge come i servizi residenziali e quelli semiresidenziali abbiano un target molto ampio (tutti i segmenti sociali), mentre l’assistenza domiciliare, totalmente gratuita, sia indirizzata prevalentemente ai non abbienti. L’analisi del Piano, da questo punto di vista, è del tutto condivisibile, in un’ottica di innovazione dei servizi per gli anziani che si risolva in una migliore sintonizzazione del Comune sui bisogni della comunità: «Vi è una evidente incongruenza di policy tra i due ambiti di servizi per gli anziani, in cui è difficile rintracciare un processo razionale, se non la stratificazione storica. A molti utenti potrebbe interessare comprare alcune ore di SAD, come avviene in alcuni altri comuni italiani, potendo contare su un servizio qualificato, ma soprattutto modulabile rispetto alla quantità di ore necessarie e dotato di un back up in caso di malattia o ferie di un operatore, mentre la badante, inevitabilmente, la si acquisisce “in blocco” e in caso di assenza non gode di una sostituzione automatica. In questa dimensione si inseriscono anche le possibili sperimentazioni di interventi di facilitazione della permanenza a domicilio che hanno l’obiettivo di innalzare la qualità di vita degli anziani agendo sulla possibilità di migliorare la sicurezza e la facilità d’uso degli spazi domestici e delle attrezzature.» (Piano di sviluppo del welfare, p. 54).
Figura 4. Il mix di entrate dell’Area Anziani, anno 2011
Fonte: Piano di sviluppo del welfare della città di Milano, p. 54.
Del resto, i dati relativi all’uso dei servizi comunali di accreditamento delle badanti e di incontro tra domanda e offerta (pari a circa il 10% della cura informale prima del peggioramento della situazione economica delle famiglie negli ultimi anni), sembrano indicare che “occorre trovare una formula di valore diversa per le famiglie da quella fin qui offerta dal settore pubblico quando cerca di strutturare il mercato dei caregiver individuali” (Piano di sviluppo del welfare, p. 55).
Gli spunti di riflessione offerti dal Piano per quanto riguarda il settore “anziani” – come quelli elaborati con riferimento agli altri ambiti di intervento sociale – sono davvero ricchi, e trasmettono la sensazione che il lavoro preparatorio del documento, svolto in un’ottica partecipata, non sia stato un “rito da esibire”, bensì un modus operandi nel quale le istituzioni hanno creduto fortemente. Così come si avverte il contributo di supervisione svolto dal CERGAS della Bocconi, che ha affinato gli strumenti analitici a disposizione dell’Amministrazione comunale per la lettura del sistema sociale e sociosanitario di Milano.
Alcune riflessioni sulle risorse per il welfare della città di Milano
Tra i meriti del Piano, vi è poi sicuramente quello di aprire una seria riflessione sulla natura e sull’entità delle risorse destinate al welfare ambrosiano (figure 5 e 6). I due maggiori problemi che vengono riscontrati sono, da un lato, l’eterogeneità delle fonti e la conseguente frammentazione degli interventi, dall’altro lato – con riferimento specifico alla spesa sociale del Comune – l’oggettiva difficoltà di quest’ultimo di dare vita ad un sistema coerente di servizi nella misura in cui il 57% delle risorse a disposizione degli utenti viene dagli stessi gestito in assoluta autonomia, salvo poi pretendere dal Comune risposte coerenti rispetto a bisogni estremamente variegati: «[…] a fronte di una spesa di 1.413 euro pro capite per il welfare per cittadino il 25% delle risorse derivano dal Comune, il 16% dall’ASL, il 2% da Regione e Stato (totale 43%) mentre il 57% sono risorse in mano ai cittadini che decidono in totale autonomia come allocarle, senza una particolare regia o consulenza. Questo è interessante per sottolineare che la maggior parte delle risorse è gestibile autonomamente dai cittadini, non dipende quindi dal Comune o da altri enti, ma dalla capacità di spesa e dalla discrezionalità di ogni cittadino. Gli Enti Locali vivono pertanto la difficile condizione di soggetto responsabile e di ultima istanza per i cittadini, pur detenendo una quota minoritaria delle risorse del welfare. In altre parole gli Enti Locali sono percepiti come la porta a cui bussare o il luogo a cui rivolgersi per “lamentare” disfunzioni e problematiche inevase, tuttavia non risiede sempre in essi […] né un’efficace capacità di risposta diretta al bisogno né un’autorevole funzione di “regia” dei numerosi soggetti mobilitati nell’area del welfare. Esserne consapevoli, e non sottostimare il limite, significa comprendere efficacemente i nodi da “aggredire” per il processo di innovazione da mettere in campo a partire dall’autunno del 2012.»
Figura 5. Principali componenti della spesa per il welfare della città di Milano, anno 2011.
Fonte: Piano di sviluppo del welfare della città di Milano, p. 36.
Figura 6. Le componenti della spesa per il welfare della città (componenti della spesa pro-capite), anno 2011
Fonte: Piano di sviluppo del welfare della città di Milano, p. 36.
La principale criticità che il Piano individua, con riferimento ai dati precedenti, è data quindi dalla “straordinaria frammentazione e dispersione delle risorse tra attori e famiglie, senza logiche e strumenti sistematici di integrazione tra i diversi attori che si occupano di welfare all’interno della città” (Piano di sviluppo del welfare, p. 42).
Le azioni del Piano di sviluppo del welfare
Le azioni per lo sviluppo del welfare nel periodo 2012-2014 sono contenute nella parte finale del piano e sono decisamente articolate. Rimandando al documento per quanto riguarda la descrizione dettagliata dei progetti nei singoli ambiti di policy, ci limitiamo qui a riportare l’efficace sintesi delle 20 azioni principali riportate sul sito del Comune di Milano:
1) realizzazione di una mappa localizzata dei bisogni per dar luogo a progetti sociali di comunità;
2) costruire delle piattaforme di incontro tra domanda e offerta nel mercato della cura informale (es. baby-sitter e badanti), per cambiare il modello attuale, basato sul care giver individuale, scarsamente professionalizzato e senza connessione con la rete dei servizi;
3) allargare la platea degli utenti dei servizi comunali anche alla classe media, introducendo forme di compartecipazione in grado di sostenerne l’aumento qualitativo e quantitativo;
4) diffondere e supportare programmi e momenti di connessione sociale accrescendo le relazioni tra le famiglie e le persone e contribuendo alla ripresa del capitale sociale;
5) rilanciare la disponibilità all’affido familiare nelle numerose forme disponibili: permanente, nei fine settimana, a periodi, di sostegno alla famiglia in difficoltà, a rimborso, professionale;
6) promuovere azioni nelle biblioteche, nei centri di aggregazione giovanile, nelle strutture scolastiche, ricreative e sportive per sostenere l’accesso ai servizi, le opportunità del sociale, la promozione della multiculturalità, la presa in carico delle fragilità;
7) rilanciare nelle scuole il programma Pedibus per tutti i bambini, invitando un genitore o a un nonno/a fare a turno gli accompagnatori;
8) diffusione di gruppi di acquisto solidali o familiari (GAS/GAF) supportati da una piattaforma web comunale gratuita e/o dalla concessione di piccoli spazi negli edifici scolastici, nei luoghi pubblici, dove le famiglie quotidianamente transitano;
9) attivazione di una piattaforma di incontro tra la domanda di residenzialità di studenti, lavoratori fuori sede e immigrati e di compagnia degli anziani;
10) ricognizione degli spazi pubblici (cascine, negozi sfitti, patrimonio sottratto alle mafie, scuole dopo il loro orario di chiusura e nel week-end) da affittare ai diversi attori sociali (giovani, famiglie, anziani, stranieri, artisti, società sportive…);
11) una nuova rete di offerta dei servizi includendo sempre l’intera filiera, dai servizi preventivi a quelli ricreativi, dai servizi a bassa e media soglia a quelli ad alta intensità assistenziali, fino a quelli tecnico-specialistici;
12) sviluppare e sostenere il volontariato e la cittadinanza attiva. Il target privilegiato è costituito dai giovani anziani, dagli studenti e dai nuovi italiani;
13) mettere in rete in modo organico e strutturato le istituzioni del welfare, operando a diversi livelli nel settore pubblico (unificazione Pio Albergo Trivulzio e Golgi Redaelli), nel terzo settore e nel settore profit;
14) modificare il format dei bandi pubblici per l’acquisizione di servizi sociali rispettando alcuni principi: presa in carico dell’utente considerando le risorse familiari e sociali disponibili; creare legami tra persone o tra famiglie; legare una parte modesta ma simbolica del finanziamento (3-5%) alla valutazione degli esiti;
15) stabilizzare le condizioni di sostenibilità economica del Comune e dei produttori, anche promovendo un contratto/tariffa di riferimento del welfare;
16) provvedere alla definizione di tariffe e rette uniformi definite attraverso criteri omogenei per tutti gli operatori e l’utenza;
17) realizzare con l’Ordine degli Psicologi un percorso di promozione della psicologia sostenibile, strutturando il rapporto con il mondo dei professionisti capaci di offrirsi, volontariamente o a tariffe agevolate;
18) costruire programmi di lavoro con le farmacie comunali per sviluppare interventi informativi nei confronti della popolazione;
19) sviluppare azione mirate per il benessere negli spazi verdi e nei luoghi pubblici (campagne contro il fumo nei parchi) e per la promozione della cultura della salute;
20) promuovere eventi socio-culturali per diffondere la percezione positiva dell’altro, superando i meccanismi di stigmatizzazione delle diversità.
Il Piano di sviluppo nella prospettiva del secondo welfare
È molto interessante notare come la visione di matrice socialdemocratica che ispira il Piano – e in particolare l’enfasi sul welfare quale espressione alta dell’insieme dei diritti sociali di cittadinanza, improntati a principi universalistici – venga declinata in obiettivi che sono tuttavia centrati soprattutto sulla dimensione “attiva” della cittadinanza, in una prospettiva che non mette in rilievo tanto il bisogno di ciascuno di “ricevere”, quanto l’esigenza di ognuno di “partecipare” ad un processo collettivo di accumulazione del capitale sociale: «La società non è l’“oggetto” di lavoro del sistema di welfare, semmai ne è il “soggetto”» (Piano di sviluppo del welfare, p. 4). Il protagonismo della società civile che è implicato in questa visione ha, ovviamente, importanti ricadute sul secondo welfare, nella prospettiva di incoraggiare il Terzo settore, le imprese for profit e gli enti locali ad attivare sinergie che siano in grado di dare soluzioni nuove ai bisogni emergenti. Sono tre i passaggi del Piano che ci paiono particolarmente significativi rispetto a queste dinamiche.
In primo luogo, il riconoscimento della difficoltà obiettiva che gli individui oggi manifestano nel rintracciare, all’interno del perimetro del welfare state esistente, le risposte adeguate ai propri bisogni: «La società italiana è attraversata e segnata indelebilmente da profondi e importanti mutamenti sociali, culturali ed economici, che rendono l’architettura istituzionale e i servizi del sistema di welfare non più attuali e coerenti per sostenere lo sviluppo della comunità e il sostegno ai più fragili. La grave crisi economica che colpisce il Paese e quasi l’Europa intera, ha solo reso più visibile, e per certi versi drammatico, lo stato di inadeguatezza del nostro sistema di azioni, servizi, politiche sociali» (Piano di sviluppo del welfare, p. 7).
In secondo luogo, una particolare attenzione – che domina l’intero documento – alla necessità per gli attori pubblici coinvolti nell’erogazione di prestazioni sociali (Comune, Asl, Provincia e Regione) di aprirsi ad un confronto sull’efficacia della propria azione per: «[..] riflettere sul focus della propria azione, su quanto le caratteristiche e i target dei loro servizi siano ancora efficaci, sul loro livello di collaborazione, su quanto l’attuale geografia delle prestazioni abbia impatti che contribuiscono alla frammentazione sociale e quanto invece contribuisca alla ricomposizione sociale» (Piano di sviluppo del welfare, p. 9).
Infine, il Piano riconosce alla società civile e alle imprese un ruolo cruciale nel ridisegno del welfare ambrosiano del futuro, nella prospettiva di: «coinvolgere i produttori di servizi e prestazioni di welfare, pubblici, non profit, privati for profit, a rileggere il proprio posizionamento strategico nell’ambiente di riferimento» (Piano di sviluppo del welfare, p. 9).
Le premesse per una riforma sostanziale del welfare ambrosiano sembrano essere state poste. Seguiremo, nei prossimi mesi, l’attuazione del Piano per cercare di capire se quella che ora è soltanto una visione verrà declinata in azioni concrete ed efficaci.
Riferimenti
Il Piano di sviluppo del welfare della Città di Milano
Documentazione relativa al processo di redazione del Piano