La crisi economico-finanziaria che ha investito il nostro paese, e che si sta traducendo in un drastico ridimensionamento della spesa sociale dei comuni, rischia di compromettere la capacità degli enti locali di continuare ad erogare servizi per la prima infanzia a costi sostenibili per le famiglie, nel rispetto degli standard qualitativi richiesti in questo cruciale settore, che si pone all’intersezione tra politiche educative e di conciliazione (per un quadro di sintesi sui servizi per la prima infanzia in Italia si rimanda a: “L’offerta comunale di asili nido e altri servizi socio-educativi per la prima infanzia”, Istat 2012).
Nel contesto nazionale, la realtà di Parma appare, da questo punto di vista, particolarmente interessante: nel 2003, da una collaborazione tra il Comune di Parma e Pro.Ges. s.c.r.l., è nata ParmaInfanzia SpA, una società per azioni a capitale misto pubblico/privato che gestisce e sviluppa servizi rivolti all’infanzia. Si tratta di un’esperienza unica nel panorama italiano, realizzata avendo come primario obiettivo quello di ridurre le liste d’attesa sul territorio comunale, salvaguardando gli standard qualitativi elevati caratteristici del contesto emiliano-romagnolo e sperimentando, nel contempo, una forma innovativa di governance pubblica, applicata alle attività di un soggetto giuridico il cui socio di maggioranza appartiene al privato non profit.
ParmaInfanzia SpA è formata da quattro soci pubblici: il Comune di Parma, che è l’ente promotore e detiene il 43% delle azioni, il Comune di Noceto, quello di Medesano e quello di Salsomaggiore, ciascuno con l’1% delle azioni, e un socio privato di maggioranza (Pro.Ges. s.c.r.l.), selezionato secondo le regole tipiche della Pubblica Amministrazione, che detiene il 51% delle azioni. I membri del Consiglio d’Amministrazione sono 5, di cui due di designazione pubblica e tre di nomina privata. Il Presidente della società, così come il Presidente del Collegio Sindacale, è per statuto designato dall’ente promotore (ovvero il Comune di Parma). ParmaInfanzia gestisce 3 Scuole dell’infanzia, 7 Nidi d’Infanzia e 4 Spazi Bambini, il servizio di educatrice domiciliare e familiare e 10 Centri Gioco Pomeridiani nelle Scuole Comunali dell’Infanzia (per un approfondimento sui servizi per l’infanzia dell’Emilia-Romagna, alla luce della nuova normativa introdotta nel 2012, si rimanda alla ricca pagina di contenuti sul sito ufficiale della Regione).
Per quanto riguarda il rapporto con gli utenti, questi ultimi, al momento dell’iscrizione, possono scegliere tra le strutture in gestione diretta del Comune di Parma e le strutture di ParmaInfanzia, mentre il rapporto economico è in entrambi i casi gestito dagli uffici del Comune. ParmaInfanzia SpA supporta inoltre il sistema dei nidi e delle scuole dell’infanzia con attività di formazione, editoria e convegnistica. Una Commissione paritetica, composta da dirigenti e pedagogisti dei servizi all’infanzia del Comune di Parma, definisce le linee e gli indirizzi di tali attività di supporto.
Per approfondire l’esperienza di ParmaInfanzia, nel difficile contesto dei tagli alla spesa sociale dei comuni italiani, abbiamo intervistato la dott.ssa Isabella Menichini, che ha svolto per diversi anni il ruolo di direttore dell’Area Servizi alla persona e alla famiglia del Comune di Parma.
In un articolo da lei scritto con Cristiano Annovi e pubblicato dalla rivista “Welfare oggi” nel 2011, dal titolo “Contenere i costi e garantire la qualità nei servizi alla prima infanzia”, viene svolta un’interessante analisi della sostenibilità futura, da parte dei comuni italiani, di servizi per la prima infanzia pubblici e di qualità. Può illustrarci i passaggi fondamentali di tale analisi, soprattutto alla luce della spending review, intervenuta ad assottigliare ulteriormente le risorse disponibili dei comuni?
Negli ultimi anni, uno dei temi più dibattuti con riferimento al settore dei servizi per la prima infanzia è stato quello della necessità di incrementare il loro numero sull’intero territorio nazionale, in ragione dell’obiettivo di ridurre le liste d’attesa e favorire così la conciliazione tra tempi di vita e di lavoro e l’ingresso di un numero maggiore di donne nel mercato del lavoro, soprattutto nel Mezzogiorno. Tuttavia molta meno attenzione sembra essere stata dedicata al nodo dei costi di gestione di tali servizi, alla luce della crisi economico-finanziaria che stiamo attraversando ormai da alcuni anni. È mancata, in particolare, una riflessione seria e circostanziata sulle strategie da mettere in campo per garantire nel tempo servizi accessibili e di qualità, ma anche economicamente sostenibili, attraverso il ricorso a forme giuridiche nuove che sanciscono la nascita di partnership innovative tra pubblico e privato.
Il fatto è che le recenti manovre finanziarie, stanno già oggi determinando un taglio del 10-15% delle risorse disponibili in capo ai comuni per la gestione dei servizi per la prima infanzia: tra blocco del turnover del personale e limiti di spesa per gli investimenti questi enti si troveranno in crescente difficoltà nel garantire la “quantità e la qualità” fino ad oggi offerte. Un’ulteriore espansione di tali servizi, da parte del pubblico, appare nei prossimi anni improbabile.
Le voci di costo come il personale (che incide per l’84% circa sul totale della spesa), gli ammortamenti e la manutenzione, la produzione dei pasti e i costi amministrativi (ossia gli oneri legati alla complessità delle procedure pubbliche) fanno sì che la gestione diretta da parte del comune (i calcoli sono stati fatti con riferimento al Comune di Parma) comporti un costo medio per bambino anche di 200 euro superiore rispetto alla gestione mista pubblico/privata (calcolata con riferimento ai costi di ParmaInfanzia) e di circa 400 euro superiore rispetto a quello sostenuto nel caso di gestione convenzionata.
Si tratta di dati molto significativi che devono essere letti e valutati con attenzione se si vuole intraprendere in futuro un percorso virtuoso e innovativo che associ servizi di qualità, governance pubblica e maggiore “economicità” della gestione.
In questo delicato contesto, le istituzioni a capitale misto pubblico-privato, come “ParmaInfanzia”, possono rappresentare una soluzione efficace, efficiente e in grado di garantire livelli qualitativi elevati del servizio? Può parlarci di questa esperienza?
ParmaInfanzia è stata un’idea unica nel panorama italiano. Il socio di maggioranza appartiene al privato si tratta infatti di una cooperativa, Pro.Ges., individuata con una gara d’appalto ad evidenza pubblica che ha avuto il mandato di gestire una serie di strutture ben definite nel contratto di servizio. Infatti, quando nel 2011 si è deciso di aprire nuove strutture per ridurre le liste d’attesa, ParmaInfanzia non ha potuto avere in affidamento tali strutture e si è deciso di bandire una nuova gara d’appalto. In questa cornice ha visto la luce ParmaZeroSei, anch’essa una SpA con Pro.Ges. socio di maggioranza, costituita per la gestione di alcune strutture comunali già esistenti e di una in corso di realizzazione a Corcagnano. Quando il contratto con ParmaInfanzia andrà in scadenza, nel 2014, si analizzerà la situazione e si deciderà, anche in base ad una valutazione complessiva di questi anni, come procedere oltre.
Pro.Ges. si è molto specializzata in questi anni sui servizi per l’infanzia, portando avanti anche il Centro studi che rappresenta il supporto scientifico alla rete dei servizi sul territorio. Bisogna dire che con la scelta di una società mista si è inteso garantire una forte governance pubblica: la presenza del comune negli organi amministrativi fa sì che il controllo sulla gestione di Pro.Ges. sia capillare ed efficace. La costituzione di ParmaZeroSei ha destato alcune polemiche (si vedano a tale proposito gli articoli di stampa riportati nei riferimenti, n.d.r). In realtà i genitori dei bambini che frequentano i servizi ParmaInfanzia e ParmaZeroSei esprimono soddisfazione: le rilevazioni svolte nel mese di settembre hanno dato riscontri molto lusinghieri (nei riferimenti, n.d.r.). Del resto, nel Consiglio d’Amministrazione delle società la voce del pubblico è forte e presente. Anzi, la governance pubblica in una società mista si rivela più effettiva di quanto possa realizzarsi nel caso di una pura e semplice esternalizzazione/convenzionamento. Si tratta insomma di una “contaminazione” tra pubblico e privato che rappresenta una soluzione innovativa nella gestione dei servizi per la prima infanzia e che deve essere valutata senza preconcetti o ideologie ma solo con attenzione ai risultati in termini di qualità del servizio, di soddisfazione per gli utenti e di risparmio di risorse pubbliche (che possono così essere indirizzate, se necessario, verso altri obiettivi di politica sociale).
In questo senso, la recente sperimentazione della Fondazione di Modena potrebbe non essere risolutiva in termini di sostenibilità dei costi da parte del comune: rimane il problema dei costi del personale e l’assenza del soggetto privato non favorisce il contenimento dei costi e l’efficienza nella gestione. Ma sarà il tempo a dirci quali siano i percorsi più promettenti da intraprendere nel futuro. Quello che è certo è che il pubblico deve riuscire a mantenere una governance forte, in un settore delicato come quello dei servizi alla prima infanzia, favorendo però la nascita di collaborazioni virtuose con la parte “migliore” del privato sociale e del for profit.
In una recente pubblicazione dell’Istat dal titolo “La scuola e le attività educative” leggiamo: «Non va al nido il 79,3% dei bambini di 0-2 anni. Prevalgono, nella scelta dei genitori, motivazioni di tipo soggettivo come ricorrere a un familiare (35,7%), il bambino è troppo piccolo per essere affidato a questo tipo di struttura (34,5%), non voler delegare la propria funzione educativa ad altri (6,1%). Meno diffuse, invece, sono quelle dovute esclusivamente a carenze dal lato dell’offerta di assistenza all’infanzia». Quali riflessioni generano in lei questi dati anche alla luce di quanto detto precedentemente?
La strategia futura, in tema di servizi per la prima infanzia, e alla luce di questi dati, potrebbe essere certamente quella di potenziare l’offerta di servizi flessibili, che intercettino i bisogni variabili delle famiglie, in termini di orario, periodi dell’anno, modalità di socializzazione (con o senza la presenza di genitori/nonni/figure di riferimento), tipologie di strutture e di educatore. Si tratta di valorizzare, soprattutto per i bambini molto piccoli, forme graduali di socializzazione che rispondano alle aspirazioni dei genitori e alla loro ansia di trovare luoghi rassicuranti e figure attente, ma a volte anche di cogliere, attraverso il servizio integrativo/innovativo, occasioni di socializzazione tra gli stessi genitori. A Parma esistono 15 tipologie diverse di servizi per la prima infanzia che permettono ai genitori di scegliere la soluzione migliore per le proprie esigenze conciliative. Ad esempio, a Parma si è molto discusso sul tema delle “Tagesmütter”, e si è deciso di avviare, negli ultimi anni, una sperimentazione grazie ai fondi destinati alle regioni nel contesto dell’Intesa sulla Conciliazione dei tempi di vita e di lavoro del 29 aprile 2010 (il cosiddetto “Fondo Carfagna”). Il bilancio dell’esperienza è senz’altro positivo. La formazione per le tagesmütter di Parma è stata condotta da cooperative trentine che hanno una grande esperienza sul campo e con il tempo le tagesmütter di Parma si sono unite anch’esse in cooperative.
La Regione Emilia-Romagna ha però deciso di non inserire tale servizio nel sistema socio-educativo per la prima infanzia (su questo tema si vedano gli articoli nei riferimenti e in particolare la posizione assunta dall’assessore Marzocchi, n.d.r.). Del resto, anche noi come Amministrazione comunale ci siamo interrogati, nel momento in cui abbiamo dovuto fare il bilancio di tale esperienza, sulle sue caratteristiche distintive e abbiamo concluso che il valore aggiunto del servizio tagesmütter non è da ricercarsi tanto nelle sue potenzialità educative in senso stretto (ciò anche in ragione di un processo di formazione che non è, per sua natura, paragonabile a quello rivolto agli educatori professionali), bensì nella dimensione domiciliare “dolce” della socializzazione, nell’opportunità che si apre per le mamme di “fare rete”, in un welfare di comunità che si basa, nel contesto della cura dei più piccoli, sull’accoglienza familiare. Si tratta di un servizio che abbiamo verificato essere stato apprezzato molto da professionisti, donne con lavori discontinui, turnisti.
Quali sono, secondo lei, le strade percorribili per contenere i costi dei servizi per la prima infanzia senza comprometterne la qualità?
In primo luogo è necessario migliorare la governance del sistema dei servizi, consolidando la funzione regolatrice e di garanzia dell’amministrazione comunale (formazione e aggiornamento del personale, strutture, coinvolgimento e ascolto dei genitori) in modo da aprire la strada, forti di queste garanzie istituzionali, all’integrazione tra pubblico e privato. Le esperienze di ParmaInfanzia e di ParmaZeroSei dimostrano che un risparmio sui costi di gestione di quasi il 25% non viene ottenuto sacrificando la qualità del servizio, bensì evitando costi legati essenzialmente agli oneri della gestione pubblica (minori costi per il personale non assoggettato alla gestione Inpdap e retribuzioni modulate in base all’esperienza professionale, minori costi di manutenzione e mensa, procedure amministrative meno burocratizzate). In secondo luogo, bisogna puntare, proprio per intercettare i bisogni variabili delle famiglie, ad una offerta differenziata per tipologie, e soprattutto flessibile. A Parma questo obiettivo viene perseguito da tempo cercando di valorizzare il contributo che i servizi integrativi e a carattere innovativo, come le tagesmütter, possono dare al sistema socio-educativo per la prima infanzia. Ci sono ragioni di efficienza ed efficacia nell’evitare che l’offerta di servizi sia rigida e centrata sul modello dell’asilo nido.
Insomma abbiamo bisogno di un cambio di prospettiva, che ponga il benessere dei bambini al centro di una rete virtuosa di sussidiarietà orizzontale governata dall’amministrazione comunale.
Riferimenti
Parma, respinto il ricorso contro Parma06, Parmadaily.it, 6 aprile 2012
Tagesmutter addio, Ilaria Venturi, La Repubblica Bologna.it, 19 luglio 2012
"Si salvi il servizio tagesmutter a Parma", Luigi Giuseppe Villani, Parmadaily.it, 7 novembre 2012
Marzocchi: non aboliremo le tagesmutter, Gazzetta di Parma.it, 9 novembre 2012
"La scuola e le attività educative", Istat, 2012
I servizi per la prima infanzia, Regione Emilia-Romagna