Garanzia Giovani (GG) in Italia è stata per molti un insuccesso, complici obiettivi troppo ambiziosi, tempi strettissimi, una situazione di partenza da "anno zero", il contesto di incertezza politico-istituzionale (ex legge Delrio dell’aprile 2014) e la crisi economica persistente.
Le regioni italiane, investite delle maggiori responsabilità dell’implementazione del programma nazionale "Iniziativa Occupazione Giovani" (PON IOG), hanno seguito percorsi differenti, nonostante il disegno ministeriale mirasse a centralizzare e rendere omogenea la modalità di realizzazione degli interventi. Per analizzare le dinamiche delle politiche di GG in Italia, dunque, è necessario conoscere le diverse esperienze regionali.
In questo articolo ci soffermeremo sulla Campania, regione nella quale il programma GG è stato percepito come una "finestra di opportunità", una sfida raccolta per avviare un cambiamento nell’approccio al problema e forse nello "stile" di realizzazione degli interventi. Di seguito proviamo a raccontare in che modo.
Garanzia Giovani nella Regione Campania
Quello della Campania è infatti un caso interessante di possibile innovazione di policy che sembra seguire una logica incrementale e dal basso (più che un disegno preciso); si sviluppa grazie alla combinazione di contingenze favorevoli venutesi a creare con: l’opportunità del PON IOG, il coinvolgimento nella Struttura di missione ministeriale, il supporto esterno di Italia Lavoro, la riorganizzazione del sistema dei servizi per l’impiego, la disponibilità di risorse finanziarie straordinarie, l’attivazione di alcuni attori accomunati da visione condivisa del problema e delle soluzioni possibili.
In Campania si assiste oggi al tentativo di mettere a sistema l’esperienza dapprima frammentata di GG, di avviare una nuova politica per l’occupabilità intesa in senso proprio, comprensiva di azioni integrate e sinergiche di attivazione, accompagnamento al lavoro e formazione, ma anche di recupero e di inclusione sociale dei giovani campani. L’esito è ancora incerto; ma qui interessa evidenziare la logica in atto di un possibile cambiamento.
GG è una vera sfida per la Campania, una delle regioni con la più elevata popolazione giovanile e il più alto numero di NEET dopo la Sicilia, che vive l’emergenza della disoccupazione giovanile non come questione a sé, ma legata a doppio filo con il disagio e la criminalità giovanile, gli elevati tassi di abbandono scolastico, il rischio di esclusione di una parte consistente della generazione dei giovani. Tale situazione risulta aggravata sia da un tessuto produttivo non propriamente dinamico sia da istituzioni deboli e particolari stili di intervento pubblico di norma caratterizzati da un approccio assistenzialistico al problema della disoccupazione in generale.
Alcuni dati
È opportuno partire da alcuni dati che indicano il difficile e lento avvio, ma anche un recupero di performance prima di proporre una serie di riflessioni sui segnali del cambiamento in atto.
Garanzia Giovani ha rappresentato un’ardua sfida per la Campania. Il bacino potenziale dei NEET in Campania, (Isfol 2016) era di 295.091 pari al 17% di quello nazionale. A fronte di un universo così ampio e di un elevato numero di utenti che si è registrato al programma (13.983 nel mese di maggio 2014, una media di 5-6.000 mensili per tutto il 2015, 9.124 ancora a gennaio 2016) non è sorprendente che la capacità del sistema regionale sia stata messa a dura prova.
Lo confermano i dati sul tasso di copertura del bacino potenziale dei NEET che per la Campania è al di sotto della media nazionale; così come la percentuale di presa in carico rimane tendenzialmente inferiore alla media (69,7%, più vicina a regioni come Piemonte 61,9% e Lombardia 68,3% che al 93,8% del Veneto, all’86,5% della Toscana). Anche nella capacità di impegno della programmazione attuativa la Campania occupa l’ultimo posto rispetto a tutte le altre regioni italiane. Va precisato, però, che in Campania si registra anche una delle più elevate percentuali di cancellazioni per mancanza di requisiti e più spesso per mancato appuntamento da parte dei giovani NEET che non si presentano ai colloqui. Inoltre, insieme a Sicilia e Calabria, questa regione raccoglie percentuali elevate al di sopra della media, di adesioni di giovani con profilatura alta, ovvero elevata necessità di supporto, pari al 65,1% rispetto al 13,1 % della Lombardia o al 20% della Toscana. Il quadro che emerge quindi dai primi dati riferiti al 2014-15 è estremamente critico sia in termini di gravità del problema sia di capacità di risposta.
I dati più recenti indicano però un netto recupero rispetto ai mesi passati ed evidenziano un’inversione di tendenza. All’inizio di marzo 2017 i giovani che hanno aderito a GG sono 155.923, ne sono stati presi in carico 84.008 (pari al 54% circa e con una percentuale di copertura ancora al di sotto della media nazionale, ma salirebbe attorno al 68% se si tenesse conto delle cancellazioni, sempre elevate e attorno al 20%) (Monitoraggio MLPS 2017).
Sono stati inseriti in percorsi di formazione 9.263 giovani, 27.287 sono stati avviati in tirocinio, 3.382 in servizio civile e il dato più eclatante è quello relativo alla Misura 9 – bonus occupazionale: 10.310 giovani assunti, di cui 5.632 con contratto a tempo indeterminato e Apprendistato I e III livello, 3.210 con apprendistato II livello, tempo determinato o somministrazione maggiore o pari a un anno, 923 con tempo determinato o somministrazione tra i sei e i dodici mesi e 545 con assunzione a tempo determinato o somministrazione di lavoro tra uno e sei mesi. Sono state quindi spese tutte le risorse impegnate nel bonus (140%, percentuali pari a Emilia Romagna e Veneto) ed anche il numero di super-bonus assegnati alle imprese è stato in linea con le regioni più attive.
Il cambio di passo e la significativa capacità di recupero sono confermate anche dall’attivazione delle risposte di formazione, dove l’elenco di proposte ammissibili e non ammissibili è datato novembre 2014, ma la call per progetti di formazione è stata preparata a maggio 2015, quindi le iscrizioni ai corsi di formazione per i NEET campani in GG sono state possibili solamente dal novembre 2015; così come è avvenuta in due tempi l’attivazione del servizio civile regionale: individuata una strategia di sperimentazione nel settembre 2014, si è aperta la call per i progetti operativi solo nel marzo del 2015.
Le dinamiche in atto
Al di là dei dati, è interessante cercare di individuare alcune dinamiche che, combinandosi fra loro, sembrano avere aperto alcuni possibili spazi di miglioramento: il coinvolgimento della Campania nella Struttura di missione ministeriale nella fase di avvio di GG, la rivoluzione del sistema dei servizi per l’impiego con l’integrazione riuscita fra pubblico e privato, il gioco di squadra del governo regionale e infine l’impatto positivo di strategie comunicative ed eventi (che hanno visto più volte la partecipazione in regione dei vertici ministeriali del MLPS, ma anche la presenza di osservatori OCSE e della Commissione europea). Questi eventi hanno contribuito a mantenere alta l’attenzione sull’esperienza campana di GG, a diffondere un atteggiamento pro-attivo fra policy makers, funzionari, operatori e destinatari delle politiche. Su alcuni di queste dinamiche merita soffermarsi.
L’"Effetto frullatore"
In Campania il sistema di registrazione e monitoraggio di GG funziona attraverso due portali – Cliclavorocampania e Cliclavoronazionale – e si basa su una rete dei servizi per l’impiego la cui effettiva operatività e capacità erano sostanzialmente "sconosciute" al momento dell’avvio di GG. Un’accurata mappatura dei servizi e l’inventario delle risorse umane sono state realizzate – a partire dalla seconda metà del 2015 – in funzione sia di quanto previsto dalla Legge Dalrio sia della messa a punto delle procedure previste in GG. Il personale dei centri per l’impiego (CPI) della Campania è stato contato e monitorato nell’attività ordinaria; alla ricognizione è poi seguito un Piano di gestione attuativa, realizzato con il supporto di Italia Lavoro, per il passaggio dei lavoratori dei CPI, la loro distribuzione o redistribuzione mirata a tenere conto del peso ponderato delle diverse aree territoriali, in particolare dell’area metropolitana, in base ai potenziali precettori e richiedenti di servizi. In modo suggestivo – cogliendo appieno la portata del processo – è stato detto che l’avvio ad implementazione di GG combinandosi con la legge Del Rio ha avuto un “effetto frullatore” per il sistema dei servizi per l’impiego campani avendone rivoluzionato compiti, funzionamento e dislocazione (Intervista da noi realizzata nel luglio 2016). I risultati sono stati sicuramente positivi, sia dal punto di vista della conoscenza dei servizi sia delle prestazioni in potenza utilizzabili per GG.
In modo quanto mai rapido ed efficace si è giunti a mettere a sistema l’impalcatura essenziale della rete dei servizi, composta da 46 CPI e 15 recapiti (strutture decentrate dei CPI); 683 sportelli di soggetti autorizzati sul territorio regionale, di questi 88 operatori ApL sono accreditati a livello regionale per un totale di 143 sportelli, 73 sono Comuni, 7 Università con relativi servizi di placement, 97 Scuole di secondo grado. La rete dei servizi locali si arricchisce con 330 scuole secondarie e oltre 300 enti di formazione. Va anche evidenziata la scelta politica di procedere nell’integrazione sinergica fra servizi dell’impiego pubblici ed agenzie private, a conferma della linea già tracciata con la delibera GR 243/2013 (nuovo "modello operativo di accreditamento degli operatori pubblici e privati per l’erogazione dei servizi di istruzione e formazione professionale e dei servizi per il lavoro") e la delibera GR 448/2014 (avviso pubblico destinato agli operatori dei servizi per il lavoro per la manifestazione di interesse a partecipare a GG).
Questa è stata la prima sfida, vinta, se è vero che ad oggi il sistema campano è composto da una rete di centri pubblici e agenzie private complessivamente di oltre 250 sportelli e che tale sistema funziona, come emerge dai dati del monitoraggio periodico di GG: le tabelle dedicate a servizi e politiche attivate per misura e tipologia di operatore evidenziano un ‘concorso’ di CPI e ApL in tutte le misure (si rimanda all’ultimo report di ARLAS di dicembre 2016, tabella 3.5, p. 9).
Il "gioco di squadra"
A partire dalla metà del 2015 la nuova Giunta regionale guidata da De Luca ha rivisto l’assegnazione delle deleghe nelle diverse materie attinenti l’implementazione di GG, mantenendo l’indirizzo politico e amministrativo in capo all’Assessorato al Lavoro e alla Direzione generale Istruzione Formazione Lavoro e Politiche giovanili. Oltre a questi, sono coinvolti, ciascuno per le proprie competenze in GG l’Assessorato alle Politiche giovanili, l’Assessorato alla Formazione e Pari opportunità. Tale suddivisione delle responsabilità non ha reso semplice il coordinamento; e l’ARLAS (agenzia regionale per il lavoro e la scuola, creata già nel 2010) ha svolto un ruolo marginale in tal senso. Nel corso dei mesi, però, si è andata sviluppando un’azione sinergica fra attori politici, dirigenti burocratici, esperti tecnici esterni di Italia Lavoro, oggi Anpal Servizi. I funzionari di Italia Lavoro hanno assistito le strutture regionali competenti dapprima con il compito di realizzare le strategie comunicative; in un secondo tempo – con l’avvicendamento della Giunta guidata da De Luca e la nomina dell’assessore al Lavoro Sonia Palmeri a metà 2015 – ha contribuito anche alla creazione di eventi e di reti di collaborazione in funzione del proseguimento di GG e dell’attuazione delle misure.
Il personale di Italia Lavoro, oggi in Anpal Servizi, ha avuto buon gioco – da attore esterno ed estraneo alle logiche consolidate – nel facilitare i contatti, sviluppare relazioni e sinergie preziose per l’attuazione del piano regionale. Si è così creata progressivamente una comunanza di vedute fra la Direzione regionale e gli assessori "competenti" per GG e si è sviluppato un "gioco di squadra" che ha consentito di procedere e accelerare l’implementazione di GG fra la fine del 2015 e il 2016.
Ne è un esempio anche il Partenariato economico e sociale della Regione Campania, che vede la presenza fra gli altri degli assessori alle Attività produttive, ai Fondi Europei e alle Politiche Giovanili, al Lavoro, e all’Istruzione e Scuola. Organizzato per tavoli tematici dedicati alle priorità in agenda (occupazione giovanile, femminile e id ultracinquantenni, decontribuzione al 100% per nuove assunzioni, occupazioni stabili, grazie a DGR del 2016 dell’Assessore al Lavoro in carica) il Partenariato sembra funzionare sulla base della stessa logica del "gioco di squadra" e sviluppare azioni nella direzione di un approccio integrato alle tematiche della formazione, dell’occupazione, dei giovani, ampliando il coordinamento anche ad altre questioni, come ad esempio l’apertura delle scuole oltre l’orario didattico, l’attivazione di interventi in materia di sicurezza, il coinvolgimento del terzo settore e dell’associazionismo.
L’emergere di un approccio integrato sembra confermato anche da due recenti iniziative che muovono nella stessa direzione: la prima è "Benessere Giovani" e la seconda è la legge regionale approvata nell’estate del 2016 “Costruire il futuro. Nuove politiche per i giovani”. Con entrambe, la Regione Campania si impegna ad avviare e sostenere con un Piano triennale azioni mirate a sensibilizzare ed accompagnare i giovani dai 16 ai 35 anni alla cultura d’impresa, alla loro autonomia e all’acquisizione di esperienze e competenze utili a favorire la loro crescita personale e la cittadinanza attiva; lo strumento privilegiato è il partenariato tra soggetti pubblici, associazioni giovanili, imprese e volontariato, con i Comuni in forma singola o associata come capofila e responsabili delle proposte progettuali.
La realizzazione del possibile
La capacità di aggiustamento del piano regionale di GG in funzione dei limiti oggettivi e delle possibilità percorribili costituisce un altro degli aspetti positivi da segnalare nell’esperienza campana, dinamica che si evidenzia nella riprogrammazione delle Misure, nella concentrazione su tirocini, bonus e superbonus.
Per la Campania la sfida più ardua è stata quella della formalizzazione dei patti di servizio individuali e dell’attivazione di proposte effettive di orientamento, accompagnamento, formazione e inserimento lavorativo. Qui si sono incontrati i maggiori problemi: il sistema produttivo campano è debole, sbilanciato su terziario non avanzato (commercio turismo) e su PA. Scelta della passata Giunta Caldoro in un’ottica di breve periodo è stata quella di puntare nell’immediato su servizio civile e tirocini anche nella PA (la Regione Campania nel 2014 ha scelto infatti di consentire anche agli enti pubblici di accogliere i tirocinanti in GG). Solo con la Giunta de Luca (luglio 2015) sono partite le misure per la formazione e soprattutto è stato finanziato il bonus occupazionale; la Campania era stata l’unica regione che nel 2014 aveva scelto di non attivare lo strumento degli incentivi alle imprese. Le quattro riprogrammazioni della GG (DGR 514/2015, DGR 89/2016, DGR 315/2016 e DGR 91/2017) rappresentano esattamente il tentativo della Regione Campania di migliorare in corsa l’allocazione delle risorse, aggiustando le politiche e i servizi in funzione di analisi e riflessioni consequenziali, mirate alla realizzazione del possibile. Sono stati ovviamente i tirocini la misura di più rapida implementazione, anche a seguito della scelta, da molti fortemente criticata, di estenderli al settore pubblico.
Se è difficile contestare il fatto che l’elevato numero di tirocini nella PA non è in linea con le finalità di lungo periodo di GG (inserire i giovani nel mondo del lavoro), va però anche evidenziato che in Campania non è stato facile "agganciare" il mondo del lavoro e che nell’immediato la misura dei tirocini – anche nella PA – è stata concepita per lo più come una possibile risposta d’emergenza. Ciò non toglie che si debba sottolineare come essa necessiti di un’adeguata – e ancora più accurata – attenzione per la componente formativa dei tirocini, unico elemento qualificante di tale misura, se utilizzata laddove non è prevedibile una trasformazione in contratto di lavoro.
A confermare le difficoltà nell’agganciare il mondo delle imprese, vi è anche il tentativo di partenariato con associazioni datoriali e imprese: nel luglio 2014 era stato siglato un accordo tra il precedente assessore al Lavoro, il direttore generale dell’ARLAS e i presidenti nazionali di alcune associazioni imprenditoriali per il coinvolgimento diretto dei manager nelle azioni di tutoraggio per i giovani campani che aderivano a "Garanzia Giovani Campania". I risultati sono stati deludenti. Ad "agganciare" il mondo delle imprese sono stati gli incentivi del bonus e del super bonus: l’attivazione della specifica misura che ha reso operativo il bonus occupazionale è stata possibile solo nella seconda metà del 2015, grazie allo sforzo dell’assessore al Lavoro che ha riprogrammato il piano e alla collaborazione fra gli assessori competenti. A fine 2016 già tutti i fondi destinati a tale misura (circa 14 milioni di euro) risultano impegnati, con un recupero di performance rispetto anche a diverse altre regioni.
Un percorso di cambiamento verso una politica per l’occupabilità
La ricostruzione dell’esperienza di GG in Campania, se condotta partendo dal disegno nazionale, rivela un quadro più fallimentare di quello che invece emerge se muoviamo da una prospettiva differente, dal basso, da ciò che è stato possibile fare, dalle decisioni operative e delle azioni effettivamente realizzate. Le due diverse prospettive d’analisi nella ricostruzione dei processi di implementazione tendono a privilegiare alcuni aspetti: nel caso specifico di GG in Campania la prima evidenzia – rispetto ad altre regioni – i ritardi e la bassa performance (negli impegni delle risorse e nelle risposte di formazione e lavoro), la seconda registra sicuramente un cambiamento negli atteggiamenti e nella capacità di policy makers e operatori dei servizi, nell’approccio al problema e nelle risposte sinergiche e integrate, che prefigurano una diversa modalità di fare le politiche in questo settore.
Non sarà un futuro semplice quello del dopo GG in Campania; ogni tassello di quella che potrebbe diventare una politica per l’occupabilità dei giovani campani sarà l’esito di volontà e impegno degli attori, di circostanze fortunate che si combineranno forse ancora senza un disegno preciso. L’esperienza della Campania però insegna che anche in situazioni difficili si può cambiare passo, seppure in modo diverso e partendo da ciò è possibile. GG ha aperto una finestra di opportunità e alcuni attori hanno raccolto la sfida.
Il senso sta tutto nelle parole dell’Assessore al Lavoro Sonia Palmeri di fronte agli esperti di OCSE e di Commissione Europea in visita ai CPI di Scampia: “Vogliono conoscere i freni all’occupazione? Gli abbiamo raccontato ogni minimo dettaglio, dalla desertificazione produttiva alla mole di legislazione sul lavoro che confonde gli operatori. Gli abbiamo mostrato anche le nostre misure e ciò che stiamo facendo per ogni singola fascia. Registriamo dati ancora affannati… Abbiamo volutamente scelto il CPI di Napoli-Scampia per far comprendere come si possa fare orientamento e incrocio tra domanda ed offerta di lavoro anche in un territorio complicato come questo. … Abbiamo insomma voluto dare l’idea di una Regione con grandi difficoltà, ma con un enorme desiderio di riscatto e affermazione!”
L’assessore campano ha colto perfettamente la prospettiva di alcuni studiosi secondo i quali sono gli attori di policy a fare le politiche pubbliche: a trasformare GG in una politica per l’occupabilità non potranno che essere loro.
Note
Questo contributo non sarebbe stato possibile senza il contributo di Monica Buonanno (Anpal Servizi S.p.A.) e senza la preziosa disponibilità dell’assessore al Lavoro Sonia Palmeri. Resta la responsabilità dell’A. di quanto qui scritto.