Nonostante i numerosi aspetti critici della Garanzia Giovani (GG), va preso atto che qualcosa ha funzionato e, a poco più di un anno e mezzo dal suo avvio, il bilancio non sembra del tutto fallimentare, anzi. Con il trascorrere dei mesi una serie di risultati positivi emerge piuttosto chiaramente dai report di monitoraggio del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e di ISFOL. Anche la Relazione 2015 della Commissione Europea sull’Italia evidenzia che “si sono verificati diversi sviluppi positivi nel quadro del piano di attuazione della Garanzia per i Giovani, anche se sostenere i giovani nel passaggio dalla scuola al lavoro rimane una sfida impegnativa e le misure contro la disoccupazione giovanile sono state insufficienti.”
In via generale, preme segnalare alcuni elementi innovativi che Garanzia Giovani ha introdotto nel campo delle politiche attive del lavoro in Italia, ambito investito da trasformazioni e cambiamenti di policy quasi paradigmatici, sotto i riflettori anche per la salienza politica ad esso attribuita dai recenti governi italiani e soprattutto dal governo Renzi. In particolare, si vogliono evidenziare i dati positivi che i report di monitoraggio su GG mostrano in termini di crescita sia delle registrazioni dei Neet sia delle azioni e misure attivate: tali dati evidenziano sia il continuo e regolare aumento delle adesioni al programma da parte dei giovani NEET sia la crescente capacità di risposta da parte delle regioni e dei servizi per l’impiego, pubblici e privati, di prendersi carico dei giovani, di sottoscrivere con ciascuno di essi un patto di servizio, di offrire loro le misure attivate dai piani regionali.
Tutto ciò a dimostrare che, a dispetto delle critiche e delle aspettative negative, sembrerebbe essersi innescato qualche circolo virtuoso, con differenze sensibili fra le regioni, che può essere attribuito alle sinergie attivatesi nel processo d’implementazione di Garanzia Giovani nell’arco dell’ultimo anno. Ne vogliamo dare conto qui di seguito, spezzando una lancia a favore della capacità di risposta di diverse regioni e del sistema dei Servizi per l’impiego, oltre che ovviamente dei giovani che ‘non si scoraggiano’ e continuano ad iscriversi a GG, nell’ordine di diverse migliaia a settimana. Quest’ultimo in particolare ci pare un ottimo segnale di fiducia che viene dai destinatari di GG, insieme ad altri che emergono dai Rapporti su Garanzia Giovani di Isfol (novembre 2015, febbraio 2016) e che riguardano appunto le capacità attuative (tempi di profiling, programmazione attuativa regionale, attivazione delle diverse misure), le risorse aggiuntive, il grado di soddisfazione dei giovani NEET. Diversi infine sono anche i segnali che indicano la prosecuzione dell’esperienza di GG con altri mezzi e in altri ambiti. Effetti non previsti di un fallimento annunciato.
Le innovazioni della GG
Garanzia Giovani rappresenta un’innovazione comunque positiva per l’Italia, avendo avuto il merito di inserire per la prima volta nell’agenda istituzionale del governo italiano la questione dei giovani NEET (Not in Education, Employment, or Training). Diversi studiosi hanno infatti evidenziato come i giovani in Italia siano una non-categoria, come ad essi siano state dedicate risorse progressivamente decrescenti, tanto da porre i presupposti per un conflitto generazionale fra adulti garantiti (occupati-disoccupati-pensionati) e giovani privi di ogni garanzia presente e futura (Marrone 2015; Rosina 2015). Garanzia Giovani ha gettato le basi per una futura policy destinata ai giovani NEET, visto che grazie ad essa questo acronimo diventa un target, indica un problema prima non affrontato e ne individua i destinatari. Complice anche il perdurare della crisi e dell’elevata disoccupazione giovanile (che rimane al 40%), sulla questione si è innescato un dibattito pubblico circostanziato – non solo giornalistico – focalizzato sull’emergenza italiana dei giovani inattivi e scoraggiati, sulla loro difficile ricerca di prima occupazione, sulla loro crescente disponibilità alla mobilità (o fuga) verso l’estero.
Il secondo aspetto innovativo di GG è costituito dal sistematico e continuo monitoraggio dell’attuazione del piano nazionale e dei piani regionali nelle loro diverse componenti, nonché dal sistema informativo che è stato attivato. Tale sistema, a partire dalla registrazione di ogni giovane NEET, testimonia in continuo lo “stato” del giovane in GG, in una ‘tracciatura informatica’ che interviene dall’adesione e prosegue per tutto il suo percorso fino al completamento dello stesso o alla sua interruzione. Non vi è programma di policy in Italia che sia stato monitorato nella sua attuazione – in tutte le regioni, settimana dopo settimana – con maggiore cura e che abbia prodotto report e dati così numerosi (87 i Report settimanali disponibili sul sito ministeriale; 37 i Report settimanali, 12 i Report mensili e 3 i Report tematici elaborati da ISFOL dal maggio 2015 ad oggi).
Una strategia centralizzata e le criticità nell’implementazione
La piattaforma tecnologica centrale costituisce la struttura unitaria sul territorio nazionale; insieme alla disposizioni del PON IOG e agli indirizzi della Struttura di missione (creata temporaneamente presso il Ministero del Lavoro per supportare l’avvio dell’implementazione della GG da parte delle Regioni) essa delinea l’architettura operativa della GG, vincolante dal punto di vista dei contenuti e delle procedure standard. Sono infatti previsti, da un lato, un portfolio di nove misure predefinite dal Piano nazionale da inserire nelle schede regionali (formazione specialistica, accompagnamento al lavoro, tirocinio extracurriculare, apprendistato, servizio civile, sostegno all’autoimpiego e all’autoimprenditorialità, mobilità professionale transnazionale e territoriale, e bonus occupazionale), dall’altro, la standardizzazione delle prassi operative (adesione dei NEET via registrazione ai portali, la presa in carico e la profilatura secondo uno schema omogeneo, il patto di servizio, la proposta di attivazione o inserimento). Quindi un piano nazionale ‘blindato’ e contenuti sostanzialmente ‘imposti’ alle regioni sulla base delle schede contenenti le nove misure standard, lasciando un margine di manovra limitato (aggiustamento nell’allocazione delle risorse fra le diverse misure, raccordandole alle eventuali azioni di policy preesistenti e mirandole alla situazione regionale. Solo poche regioni, Friuli Venezia Giulia, Veneto, Emilia Romagna, Lombardia e Toscana, avevano iniziato programmi specifici prima del 2014, quindi la situazione di partenza delle regioni era nettamente differenziata). Non solo i tempi sono stati strettissimi, ma si è richiesto alle regioni italiane – nell’arco di pochi mesi – di attrezzarsi con un sistema di registrazione del tutto nuovo, di mettere in atto le misure di accoglienza e orientamento o inserimento lavorativo; tutto ciò utilizzando le strutture e le risorse umane già esistenti (le risorse comunitarie sono destinate a finanziare esclusivamente le misure a favore dei giovani), principalmente attraverso l’operato dei Centri per l’impiego e di servizi per il lavoro privati, seguendo uno schema vincolato nel timing, nel profiling e nell’insieme delle misure attivabili. Inevitabili le difficoltà di buona parte delle regioni, sia del Centro-Sud – che hanno tardato qualche mese nel predisporre il piano regionale di attuazione (e altri mesi per attivare il sistema standard di interazione con i NEET e le misure previste) – sia del Nord. Poste di fronte ad un’impostazione del tutto nuova, diverse regioni del Nord hanno criticato la strategia centralistica, particolarmente ‘indigesta’ per chi stava già sperimentando interventi mirati alle specificità regionali. Altre regioni invece hanno condiviso appieno la scelta della strategia nazionale vincolante e governata dal centro, considerata l’unica strada possibile per un approccio integrato e coordinato ai fini di una gestione “uniforme sul territorio nazionale”.
Come le numerose critiche hanno segnalato e come è stato testimoniato anche da diversi articoli pubblicati in questo Focus, l’avvio dell’implementazione è stato particolarmente problematico perché dunque il Piano nazionale conteneva significative innovazioni e doveva fare fronte ad una serie di criticità irrisolvibili nell’immediato.
Una delle criticità di Garanzia Giovani – sottolineata da Vesan (2015) – è costituita dall’essere una strategia allo stesso tempo mirata, nel breve periodo, a fornire risposte immediate all’emergenza dei NEET, e nel medio periodo a costruire percorsi validi a preparare e ‘garantire’ l’accesso dei giovani al mondo del lavoro. Missione quasi impossibile in un paese come l’Italia che mancava del tutto di politiche e strumenti a ciò mirati; con poche eccezioni a livello regionale, dove alcune azioni in tal senso erano state avviate: Toscana con GiovaniSì; Lombardia con DoteUnicaLavoro, in Veneto con ClicLavoro, Emilia Romagna con LavoroXTe e in Friuli Venezia Giulia con GiovaniFVG).
La seconda e forse maggiore criticità è rappresentata dalla situazione difficile in cui versa il sistema italiano dei servizi pubblici per l’impiego: già il Rapporto di monitoraggio del MLPS del 2012 ne evidenziava le gravi problematiche rispetto ai sistemi di altri paesi europei con emergenze occupazionali meno gravi delle nostre. Tali servizi per essere in grado di offrire risposte efficaci, in tempi brevi e personalizzate a chi è in cerca di lavoro devono disporre di un numero di addetti proporzionato alla ‘clientela’; ogni operatore per farsi carico dei disoccupati a lui assegnati deve conoscerli per nome, preparare con loro il bilancio delle competenze e piani d’azione ad hoc. In Gran Bretagna, ad esempio, il rapporto fra operatori e utenti è di 1 a 24, in Germania di 1 a 49; in Francia 1 a 70; la media italiana è di un addetto per 354 utenti. Secondo il rapporto ministeriale del 2012, in Italia ci sono 566 sportelli sul territorio e impiegano 7.600 persone di cui solo 5.300 a contatto diretto con il pubblico; per fare un confronto, basti citare il numero degli operatori dei SPI in Germania che sono 120.000. Il sottodimensionamento strutturale italiano è impossibile da correggere nel breve periodo e le carenze del sistema italiano dei Servizi pubblici per l’impiego sono state evidenziate e confermate da diverse fonti: un Occasional paper di Isfol del sottolinea il de-finanziamento che ha colpito il sistema italiano nell’arco degli ultimi 4-5 anni e la continua riduzione di personale a differenza di quanto registrato in diversi altri paesi europei (Austria, Svezia, Germania, Belgio) che invece hanno investito nuove risorse a fronte dell’aggravarsi del fenomeno della disoccupazione. In Italia e in altri paesi mediterranei, la diminuzione delle risorse e l’aumento della disoccupazione ha prodotto un aumento significativo del carico di lavoro degli operatori dei SPI. Nonostante ciò – segnala sempre ISFOL (2014, 25) – in Italia il sistema ha mantenuto stabile la capacità di risposta, la quota degli ‘intermediati’ per operatore è rimasta invariata; e il costo per ogni singolo ‘intermediato’ è fra i più bassi fra quelli registrati negli altri paesi europei.
La terza criticità di GG è stata quella del contesto in cui è stata avviata e – se possiamo dire – della funzione strumentale che ad essa è stata assegnata: in concomitanza con l’elaborazione del piano nazionale PON IOG di GG ha preso forma un disegno più ampio di ridefinizione e riorganizzazione delle politiche attive del lavoro avviata con il Jobs Act fortemente voluto dal Premier Renzi, di ri-centralizzazione e omogeneizzazione delle competenze regionali in materia (Vesan 2016b). Tutto ciò inserito nel ridisegno complessivo degli assetti intergovernativi e dell’abolizione delle province (cui appunto afferivano i SPI pubblici e che disponevano delle competenze e delle risorse destinate a questi ambiti di policy), lasciando tali Servizi in una situazione di incertezza e di precarietà anche finanziaria (Morese 2015; Oliveri 2015).
Eppure”funziona”: registrazioni e prese in carico proseguono stabilmente
Se consideriamo GG una strategia volta ad accrescere il tasso di occupazione giovanile, essa ci appare quel fallimento annunciato su cui molte critiche si sono incentrate. Ma se l’obiettivo di GG era ed è quello di “prendersi carico” dei giovani NEET, di attivarli o renderli capaci di attivarsi, di accompagnarli e di insegnare loro come entrare nel mercato del lavoro allora il quadro che emerge è moto più articolato e alcuni risultati positivi vanno segnalati. Qui di seguito riportiamo una tabella riassuntiva dell’andamento di GG con i dati delle registrazioni dei giovani NEET, proseguite stabilmente per tutto l’arco dei 22 mesi di durata di GG; i dati delle cancellazioni che aumentano nel tempo e che indicano il progressivo venire meno del requisito dei NEET, ovvero la presenza di una situazione lavorativa o di formazione e istruzione; i dati della capacità di presa in carico (profilazione e stipula di un patto di servizio) da parte dei SPI pubblici e delle agenzie private anch’essi progressivamente aumentati, facendo crescere stabilmente il grado di copertura, passato dal 20% dei primi mesi di GG all’attuale 70-80 % (ISFOL 2015 e 2016).
Tabella di sintesi dell’andamento di registrazioni, adesioni, prese in carico e misure offerta
Fonte: nostra elaborazione dai Report settimanali di monitoraggio di GG
*Costituito dal milione e 723 mila giovani NEET stimati dalla Rilevazione Continua sulle Forze di Lavoro (media 2013).
**Report settimanale MLPS, rappresentano il 99,6% (erano l’89,6% quattro settimane fa) del bacino di riferimento sul quale confrontare l’andamento del programma e il tasso di copertura regionale, ovvero 560.000 giovani NEET che, sulla base delle risorse disponibili e la spesa massima assegnata a ciascuna misura ammissibile, si potranno raggiungere nel biennio.
Appare evidente da questi dati la crescente capacità di risposta dei servizi per il lavoro, che hanno aumentato nel corso dei mesi l’indice di copertura giungendo alla media nazionale del 73%, ma con percentuali regionali superiori, dell’88% in Veneto, di poco sopra l’80% in Toscana, e attorno all’80% anche in Basilicata e in Sardegna. Emerge anche un’altra indicazione: l’aumento delle risposte – in termini di misure concrete – di cui i giovani NEET hanno potuto beneficiare: opportunità di tirocini, servizio civile, formazione o apprendistato, ed anche di assunzione, che passano dal misero 8% dei primissimi mesi di avvio di GG ad un buon 45% di febbraio 2016. Questo segnala che i contatti e le collaborazioni fra Servizi e imprese ed enti si sono rafforzate e che anche il matching ha iniziato a funzionare. Si tratta di dati che sembrano confermare, nonostante il difficile contesto e la mancanza di precondizioni ottimali, alcuni aspetti positivi della GG e che per questo meritano di essere analizzati a fondo, riflettendo sulle dinamiche innescate e sulle prospettive di costruzione – anche in Italia – di una nuova politica pubblica per i giovani.
Riferimenti
Commissione Europea, Relazione 2015 sull’Italia, COM(2015) 85 final.
ISFOL (2014a), Lo stato dei servizi pubblici per l’impiego in Europa: tendenze, conferme, soprese, Occasional paper n. 13, marzo 2014.
ISFOL (2015), Report sull’attuazione di Garanzia Giovani e del Programma Operativo Nazionale Iniziativa Occupazione Giovani, Novembre 2015.
ISFOL (2016), L’attuazione di Garanzia Giovani in Italia, Report mensile 2/2016.
Marrone M. (2015), Giovani lavoro e cittadinanza sociale. Uno studio comparato sulle trasformazioni del welfare in Europa, in “Sociologia del Lavoro”, vol. 138, pp. 173-189.
Morese R. (2015), Lavoro ed elezioni regionali, 5 giugno 2015.
Olivieri L. (2015), Garanzia Giovani: il finanziamento ai servizi per il lavoro delle province previsto dalla legge n. 190/2014.
Rosina A. (2015), NEET. Giovani che non studiano e non lavorano, Milano, Vita e Pensiero.
Vesan P. (2015), Lost in implementation? Limiti e prospettive della Garanzia giovani in Italia, in Ferrera M. e Maino F. (a cura di), Secondo Rapporto sul Secondo Welfare in Italia 2015, Torino, Centro di ricerca e documentazione Luigi Einaudi.
Vesan P. (2016), La riforma del lavoro e il Jobs Act del Governo Renzi?, in M. Carbone e S. Piattoni (a cura di) Politica in Italia 2015. I fatti e le interpretazioni, Bologna, Mulino.