È stato presentato l’11 giugno scorso a Torino il Bilancio di Missione 2014 dell’Ufficio Pio, ente strumentale della Compagnia di San Paolo impegnato nel sostegno a persone e famiglie in situazione di vulnerabilità o disagio sociale ed economico. Un campo di intervento in cui, in assenza di una politica nazionale di lotta alla povertà, il contributo di attori del secondo welfare come le fondazioni bancarie, spesso in forte connessione con i soggetti del terzo settore e gli enti locali che insistono sul medesimo territorio, può rivelarsi di particolare interesse. Tanto più se si considera che la crisi economica iniziata nel 2008 ha determinato un drammatico aumento delle persone bisognose di un intervento di sostegno: come ricordato nel corso dei lavori, gli individui in condizione di povertà relativa sono cresciuti in Italia dal 11% della popolazione nel 2010 al 12,6% del 2013; nel territorio in cui opera l’Ufficio Pio, la popolazione in questa condizione è più che raddoppiata tra 2012 e 2014, passando dal 4 all’8,3%.
Radicamento territoriale per rispondere alla crisi
Negli ultimi anni, l’aumento della domanda e l’emersione di nuovi bisogni ha comportato una trasformazione quantitativa e qualitativa dell’impegno dell’Ufficio Pio. Il Presidente, Nanni Tosco, ha messo in luce come, nel periodo 2007-2014, l’Ufficio abbia quasi triplicato le risorse finanziarie investite e mutato gli strumenti impiegati per affrontare povertà ed esclusione sociale: ai trasferimenti monetari, che nel 2007 assorbivano la quasi totalità delle risorse, si sono infatti aggiunte azioni mirate per la prevenzione della povertà e per il sostegno al lavoro.
L’Ufficio Pio opera sul territorio di Torino e di molti comuni della città metropolitana grazie alla collaborazione con numerosi partner del terzo settore, all’impegno di più di 200 volontari, a diverse forme di “restituzione” da parte di chi già ha beneficiato dei suoi servizi, oltre che al lavoro di 29 operatori di progetto. Negli ultimi anni l’Ufficio, che è parte integrante di una densa rete territoriale composta da enti pubblici e privati, profit e no profit, ha stretto o rinnovato accordi e collaborazioni con numerosi attori locali: tra le partnership istituzionali, il Protocollo d’intesa con il Comune di Torino, il Protocollo con la Fondazione Paideia, la Convenzione con la Casa Circondariale Lorusso-Cotugno di Torino, l’Accordo con la CNA provinciale, la Convenzione con Farmaonlus, il Protocollo d’intesa con le cooperative sociali Gruppo Arco e Esserci.
Gli ambiti di intervento
Oggi le attività dell’Ufficio si articolano su quattro ambiti, cui corrispondono progetti specifici: il contrasto della povertà (con i progetti Accoglienza, Orientamento e Sostegno, e Lavoro e Formazione); la sua prevenzione (Il Trapezio, Percorsi e Abitare); l’inclusione e il reinserimento sociale e lavorativo di senza fissa dimora (Senza Dimora) ed ex detenuti (Logos); infine, il coordinamento di servizi per i minori (Iniziative estive e Provaci ancora Sam!). Nel 2014 le attività dei vari progetti hanno coinvolto complessivamente più di 13.000 beneficiari, di cui quasi 9.000 in condizioni di povertà assoluta, con un investimento pari a 16,5 milioni di Euro. A queste iniziative si devono poi aggiungere gli investimenti per la realizzazione di residenze temporanee del Progetto Social Housing (della Compagnia di San Paolo), nonché 14 interventi di “grant making”, attraverso cui l’Ufficio Pio ha offerto sostegno finanziario a progetti portati avanti da soggetti del terzo settore: un sostegno che dal 2015 è gestito direttamente dalla Compagnia, così da permettere all’Ufficio di convogliare tutti i propri sforzi verso le aree di intervento appena richiamate.
I progetti
Dimensioni e caratteristiche dei singoli progetti curati dall’Ufficio Pio sono state tracciate dalla direttrice, Silvia Cordero, che si è soffermata in particolare sull’area che ha assorbito più risorse (in termini monetari, di operatori dedicati e di volontari impegnati) e coinvolto più beneficiari (oltre 7.500): il contrasto della povertà. In questo campo, il progetto Accoglienza, Orientamento e Sostegno (AOS), che ha come destinatari sia famiglie in povertà temporanea (dove ci sia almeno un minorenne) sia famiglie in povertà persistente (composte da uno o più adulti ultra sessantacinquenni e/o con invalidità), prevede non solo l’erogazione di un sostegno economico (in media pari a circa 2.300 euro annui per nuclei familiari con adulti in età da lavoro e minori a carico), ma anche servizi di orientamento per l’accesso a risorse dell’Ufficio (come i servizi erogati nel quadro degli altri progetti) e del territorio (servizi sociali, case di quartiere, parrocchie), e di sostegno relazionale, con l’obiettivo di realizzare percorsi personalizzati, anche in collaborazione con organizzazioni di volontariato del territorio.
Nel 2014 un’importante innovazione ha riguardato la modalità di presentazione della domanda di accesso al progetto: se prima era a sportello, poi telefonica, oggi avviene attraverso la semplice compilazione di un modulo (in formato sia cartaceo sia elettronico), soluzione che consente di stimare meglio la domanda potenziale (le domande, infatti, non sono più presentate solo da chi “arriva prima”) e di stilare così in modo più efficiente le graduatorie di accesso a una misura per definizione categoriale. Ogni anno sono evase tra il 35 e il 40% delle domande presentate, in costante aumento. Da questo punto di vista, in particolare per quanto riguarda gli interventi destinati alle famiglie in povertà temporanea, l’Ufficio ha deciso di adottare criteri di selezione delle domande che danno priorità alla numerosità della famiglia, alla bassa età dei figli e al basso titolo di studio del richiedente: in questo modo si cerca di contrastare un fenomeno – la povertà fra minori – che preoccupa sia per le proporzioni che sta assumendo sia per gli effetti di lungo periodo che è in grado di produrre (chi sperimenta la povertà in questa fase della vita ha infatti più probabilità di sperimentarla anche da adulto). Nella stessa area di intervento si inserisce il progetto Lavoro e Formazione, che interviene sulla formazione e l’inserimento lavorativo di persone in situazione di disagio economico e/o esistenziale, con l’obiettivo di aumentarne l’impiegabilità attraverso corsi, tirocini e formazione. Nel corso del 2014, più del 60% dei destinatari di questa misura sono state donne.
Le iniziative volte a evitare l’ulteriore impoverimento di persone e famiglie in condizione di disagio sociale (prevenzione della povertà) hanno coinvolto quasi 1.000 beneficiari, con un investimento pari a 2,3milioni di Euro. Il progetto Il Trapezio, attivo dal 2008 (e di cui Secondo Welfare si è già occupato nel 2011 e nel 2012), ha come destinatari persone che, a causa di un evento destabilizzante, rischiano di passare rapidamente in una condizione di impoverimento socio-economico, e prevede la progettazione e co-costruzione di piani d’azione personalizzati. Percorsi punta invece a incentivare una gestione consapevole del risparmio da parte di famiglie con reddito ISEE non superiore a 25.000 Euro, attraverso la formazione finanziaria di studenti e genitori, accompagnata da un sostegno economico per lo studio: la generosità del sostegno varia in proporzione al risparmio realizzato dalla famiglia. I progetti Abitare – che si collocano nel quadro del Protocollo d’intesa con la città richiamato sopra – si articolano su due linee d’azione: da un lato, recuperare e rafforzare l’autonomia abitativa di fasce di popolazione in situazione di vulnerabilità sociale, dall’altro prevenire la perdita di questa autonomia da parte di famiglie colpite da eventi spiazzanti.
I progetti di inclusione e reinserimento – Senza Dimora e Logos – offrono poi interventi personalizzati di accompagnamento per persone socialmente escluse (senza dimora e ex detenuti), con l’obiettivo di aiutarli a reinserirsi nei propri contesti familiari e abitativi. Nel 2014 199 persone hanno beneficiato di questi progetti, in cui sono stati investiti più di 560.000 Euro.
Infine, contrasto e prevenzione della povertà passano anche attraverso le attività di coordinamento di servizi per i minori: un’ulteriore linea d’azione, attraverso la quale l’Ufficio Pio contribuisce a costruire l’offerta territoriale di servizi ricreativi e educativi nel periodo estivo (così da facilitare forme di conciliazione tempi di vita e di lavoro) e di attività di contrasto alla dispersione scolastica, grazie alla collaborazione con le scuole nell’elaborazione di interventi mirati rivolti a studenti, famiglie, insegnanti. Quest’area di intervento ha assorbito nel 2014 quasi 2,2 milioni di Euro e raggiunto più di 4.800 beneficiari.
Lotta alla povertà, sperimentazioni a confronto: i casi di Trento e Torino
La presentazione del Bilancio di Missione 2014 è stata l’occasione per riflettere sugli interventi già realizzati dall’Ufficio, ma anche sui loro possibili sviluppi. La direttrice dell’Ufficio Pio Silvia Cordero ha infatti evidenziato la necessità di affinare gli strumenti impiegati dall’Ufficio nella realizzazione delle proprie azioni: la sfida che si pone ora consiste nel disegnare strumenti ancora più efficaci nell’accertamento dello stato di bisogno di individui e famiglie; più trasparenti ed efficaci nella gestione dei trasferimenti; più mirati nella costruzione di percorsi condizionali individuali di attivazione; infine, più capaci di valutare l’impatto degli interventi realizzati.
È in quest’ottica che alla presentazione del Bilancio è seguita la discussione di due esperienze recenti di lotta alla povertà e all’esclusione sociale, realizzate a livello territoriale: il Reddito di Garanzia, avviato dalla Provincia Autonoma di Trento, e la sperimentazione della Carta Acquisti nella città di Torino (un caso che abbiamo analizzato in maggiore profondità in questo contributo). Due casi utili ad arricchire il dibattito pubblico su questi temi, che si è via via fatto più intenso negli ultimi mesi: un dibattito che però, secondo il Presidente Nanni Tosco, è stato troppo spesso dominato dalla dimensione della politics e non abbastanza attento alle lezioni che potrebbero invece derivare dall’analisi delle policies già realizzate, anche se a macchia di leopardo, sul territorio nazionale.
L’interesse del caso trentino, illustrato da Loris Vergolini (FBK-IRVAPP – Istituto per la Ricerca Valutativa sulle Politiche Pubbliche), deriva dal fatto che, delle varie sperimentazioni avviate in Italia su scala locale, è il primo intervento sottoposto a una rigorosa valutazione di impatto – basata sulla tecnica del difference in differences – volta a verificare l’efficacia della misura adottata nel perseguire l’obiettivo fissato. Il cosiddetto “Reddito di Garanzia” (RG) è una misura di universalismo selettivo, di cui possono beneficiare tutte le famiglie i cui componenti siano residenti da almeno tre anni nella Provincia Autonoma di Trento e che dispongano di un reddito equivalente annuo inferiore alla soglia di povertà (6.500 Euro). Il trasferimento monetario varia in funzione del reddito della famiglia beneficiaria (è un top-up scheme, che garantisce il raggiungimento della soglia di 6.500 Euro) ed è accompagnato da misure di attivazione lavorativa. La valutazione del RG – per il quale, tra 2009 e 2012, sono state accolte circa 28.000 domande e spesi oltre 47 milioni di Euro – si è basata sul metodo controfattuale, grazie all’identificazione di un gruppo di controllo con caratteristiche il più simili possibile a quelle dei soggetti “trattati”. L’impatto è stato misurato su diverse variabili di outcome come deprivazione materiale; spesa mensile per il consumo di beni alimentari, per beni durevoli e non durevoli; a livello individuale, partecipazione al mercato del lavoro e – come indicatore di inclusione sociale – densità delle relazioni amicali.
I risultati della ricerca evidenziano una forte diversificazione dell’impatto della misura a seconda che i destinatari siano italiani o stranieri. Per quest’ultimo gruppo – nel quale si concentrano le famiglie più numerose e con figli più piccoli, che quindi ottengono in media top-up scheme più alti – la misura ha effettivamente prodotto una riduzione della deprivazione materiale, maggiori consumi alimentari (pari a quasi 100 Euro mensili), ma non di beni durevoli (la misura e i suoi effetti sono probabilmente percepiti come transitori); il Reddito di Garanzia ha anche determinato un aumento del tasso di attività fra gli stranieri, ma ha contemporaneamente incrementato il tasso di disoccupazione (l’attivazione di soggetti, in particolare donne, che non parlano italiano e sono quindi inoccupabili spiega in larga misura questo dato). Al contrario, per gli italiani che hanno usufruito del Reddito di Garanzia il tasso di attività non è variato rispetto a chi non ne ha usufruito, mentre il RG ha ridotto del 6% il loro tasso di disoccupazione. Infine, se per gli stranieri il Reddito di Garanzia non è stato in grado di avere alcun effetto sulle relazioni amicali (di solito molto limitate, in quanto le relazioni tendono a concentrarsi nel nucleo familiare), la stessa misura ha esercitato un impatto positivo per gli italiani. Oltre a segnalare la diversificazione dell’impatto positivo del RG su italiani e stranieri (che suggerisce di inserire nella misura l’obbligo di corsi di lingua per i secondi), il lavoro di valutazione ha permesso di concludere che questo schema di contrasto alla povertà non ha prodotto effetti negativi in termini di partecipazione al mercato del lavoro, cioè non ha incentivato i comportamenti opportunistici da parte dei beneficiari.
Se il Reddito di Garanzia è un’iniziativa interamente locale (è stata infatti ideata e finanziata dalla Provincia Autonoma), l’esperienza della Carta Acquisti realizzata nella città di Torino si inserisce in una cornice nazionale che ha visto l’avvio della sua sperimentazione in 12 città. L’intervento di Uberto Moreggia (Dirigente del servizio prevenzione fragilità sociali e sostegno agli adulti in difficoltà del Comune) ha messo in luce le peculiarità del caso torinese, gli aspetti innovativi dell’intervento, ma anche i suoi limiti. Insieme a Catania e Palermo, Torino si segnala per un utilizzo quasi completo dei fondi a disposizione (contro una media nazionale compresa tra il 50-60%). A beneficiare della sperimentazione sono state 951 famiglie (per un totale di 3.595 persone), cui è stato assicurato un trasferimento medio mensile di 337 Euro. Questi dati, considerati nel complesso positivi (una vera valutazione di impatto sarà realizzata solo al termine della sperimentazione), sono stati spiegati alla luce della lunga tradizione della Città nel campo dei servizi di lotta alla povertà.
La misura, in altre parole, non è caduta nel vuoto, ma in un terreno fertile: la sperimentazione è stata infatti sostenuta da una rete territoriale, chiamata Tavolo di coordinamento rete contrasto alla povertà, di cui fanno parte numerosi soggetti del terzo settore (tra cui Compagnia di San Paolo e lo stesso Ufficio Pio), già da tempo impegnati su questo fronte. La collaborazione fra questi attori ha consentito di apportare modifiche alle linee-guida nazionali, così da facilitare l’accesso alla misura per i potenziali beneficiari, ampliando il periodo di raccolta delle domande e creando “punti di accoglienza” distribuiti in tutte le circoscrizioni. Nonostante la limitatezza delle risorse a disposizione, la sperimentazione è stata giudicata utile innanzitutto perché ha permesso alla Città e agli altri soggetti che operano nel contrasto della povertà di intercettare un target nuovo: dei beneficiari, solo il 37% aveva una “cartella attiva” con i Servizi Sociali del Comune, mentre il restante 63% non aveva mai avuto o aveva sospeso un rapporto con questi uffici. Pur in assenza di una valutazione definitiva, l’esperienza maturata sino ad ora invita a fare alcune riflessioni anche sui limiti della misura sperimentata: sia in termini di target (pur avendo permesso di identificare un’area di destinatari prima non intercettati, i criteri fissati a livello centrale hanno comportato anche l’esclusione di nuclei familiari particolarmente fragili) sia in termini di appetibilità dell’intervento per i potenziali beneficiari (spesso non interessati a rinunciare a forme di lavoro sommerso, più redditizie e in grado di garantire un’occupazione più stabile).
Il presidente dell’Ufficio Pio Nanni Tosco ha concluso i lavori evidenziando l’utilità delle sperimentazioni per “imparare facendo”: imparare a identificare operativamente persone e famiglie in povertà, ma anche gli strumenti più adatti per venire loro incontro evitando al contempo l’imposizione di forme di condizionalità punitive (di fatto inesigibili) e l’incentivazione di comportamenti opportunistici da parte dei beneficiari (soprattutto per effetto dell’esistenza di criteri di accesso alle diverse forme di sostegno esistenti non omogenei).
Riferimenti
Ufficio Pio – Bilancio di Missione Attività 2014
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