Tra le variegate fonti cui attingere per conoscere ed analizzare la riforma del Terzo Settore il Terzjus Report 2021 realizzato da Terzjus – Osservatorio del diritto del Terzo settore, della filantropia e dell’impresa sociale merita di certo attenzione. Di seguito, si propongono alcune riflessioni su tale documento, che rappresentano una sintesi ragionata del più ampio contributo “La realtà che si fa diritto. Una nuova recensione del 1° Terzjus report sulla Riforma del Terzo settore”.
Profili generali della riforma individuati nel primo Terzjus Report
Il Rapporto è caratterizzato da quattro parole chiave:
- monitorare – lo sviluppo della normativa di riferimento;
- documentare – rappresentando se e in che misura gli Enti di Terzo Settore hanno percepito la riforma e il relativo impatto sulle rispettive strutture;
- valutare – le criticità in sede attuativa;
- proporre – formulando proposte migliorative.
L’innovativo obiettivo del Rapporto sintetizzato da queste parole emerge nella prima parte: “occuparsi della realtà del diritto ovvero del diritto nella sua realtà”. Il riferimento consiste in una visione del diritto inteso come soluzione di concrete esigenze e di specifici bisogni, oltrechè come facilitatore del dialogo tra le scienze sociali.
Dal Rapporto si evince come la riforma del Terzo Settore sia stata ideata con un approccio multidisciplinare e sia stata finalizzata a fornire adeguati strumenti di azione ai cittadini interessati a perseguire, in forma individuale o collettiva, il bene comune.
Tra i profili generali evidenziati emerge il carattere “culturale”, prima ancora che giuridico, dell’impianto normativo riformatore del 2016 che, oltre ad aver colmato una lacuna dell’ordinamento, ha avuto il merito di aver fornito “una base normativa ed una veste giuridica definita” ad una serie di Enti che da tempo avrebbero dovuto essere oggetto di adeguata attenzione da parte del legislatore. Con la riforma è stato inoltre superato il concetto di Terzo Settore inteso semplicemente come una risposta al fallimento del settore pubblico e di quello privato e, attraverso una definizione puntuale ed inequivoca degli Enti che lo compongono, ne sono stati individuati i confini.
Il “nuovo” diritto del Terzo Settore, in un’ottica di “strategia giuridica integrata”, ha quindi aperto il diritto privato delle organizzazioni alla tutela e alla valorizzazione di interessi non patrimoniali della persona e della comunità, oltreché al principio costituzionale della sussidiarietà orizzontale.
Elementi caratterizzanti la natura del Terzo Settore
Per comprendere i principi e le linee ispiratrici della riforma richiamate nel Rapporto è opportuno accennare a tre elementi caratterizzanti la natura stessa del Terzo Settore.
Il primo, attiene alla difficoltà di delinearne, specie da un punto di vista giuridico, l’identità, data la molteplicità di organizzazioni, l’eterogeneità di attività e di destinatari, le differenti modalità di acquisizione e impiego delle risorse economiche che lo connotano.
Un secondo elemento concerne il raccordo con la Costituzione, relativamente, in particolare, ai principi fondamentali di cui all’art. 2 (che valorizza la socialità della persona e ne richiama i doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale), all’art. 3 (che promuove l’uguaglianza formale e sostanziale della persona umana) e all’art. 118 (che richiama la sussidiarietà c.d. orizzontale, per cui ogni funzione pubblica deve potere essere esercitata al livello più vicino ai destinatari dell’azione, compatibilmente con le esigenze di efficacia), nonché al riparto di competenze legislative e amministrative tra Stato e Regioni introdotto dalla riforma del Titolo V del 2001.
Un terzo elemento attiene alla dimensione europea che condiziona anche il Terzo Settore, a partire dal Trattato di Lisbona del 2009 che, prevedendo che l’Unione Europea prosegua la propria azione “intesa a realizzare il rafforzamento della sua coesione economica, sociale e territoriale”, ha favorito l’interlocuzione tra le istituzioni, i cittadini e le loro organizzazioni.
Principi e finalità della riforma
La riforma del Terzo Settore è stata messa a punto grazie ad un intenso lavoro avviato nel 2014, culminato con l’approvazione della legge delega 6 giugno 2016, n.106 e dei relativi decreti attuativi nel 2017 (Rapporto INAPP 2021). Un percorso che, procedendo a riordinare e sistematizzare la normativa correlata al Terzo Settore, ha avuto tra le sue finalità quella di garantire una maggiore organicità e coerenza giuridica alle diverse identità in esso rappresentate, cercando al contempo di valorizzarne le singole specificità e i fattori di comune interesse.
La legge 106/2016, dando concreta applicazione al principio di sussidiarietà di cui all’ultimo comma dell’art. 118 della Costituzione, ha inteso valorizzare il Terzo Settore nei suoi tre elementi costitutivi: la finalità non lucrativa, gli scopi di utilità generale e un impatto sociale attento alla valorizzazione delle persone e alla promozione dei territori e delle comunità (Bobba 2018). Uno dei punti più innovativi della legge è da rinvenirsi nell’introduzione della definizione di Terzo Settore, declinata in finalità e oggetto.
Con il d.lgs. 117/2017 e successive modifiche e integrazioni (s.m.i) è stato adottato il Codice del Terzo Settore (CTS), procedendo alla “costruzione di una nuova governance basata su strumenti giuridici di alleanza tra soggetti non profit, for profit e pubblici” (Caldirola 2018).
In esso vengono infatti definiti aspetti fondamentali e funzionali all’effettivo sviluppo del Terzo Settore, tra i quali:
- la finalità, l’oggetto e i principi regolatori della disciplina in materia di Enti del Terzo Settore (ETS);
- i soggetti pubblici e privati rientranti nella categoria degli Enti di Terzo Settore e gli elementi funzionali al suo effettivo sviluppo, tra i quali: le attività di interesse generale;
- l’inserimento dell’obbligo di iscrizione al RUNTS, il Registro Unico Nazionale del Terzo Settore (Fici e Riccardelli 2021);
- i rapporti tra gli ETS e la Pubblica Amministrazione1, dalla fase di programmazione (e co-programmazione) a quella di progettazione (e co-progettazione ed attuazione);
- l’istituzione del Consiglio Nazionale del Terzo Settore (CNTS)2 presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali; la revisione del regime fiscale degli ETS.
Con il d.lgs. n. 112/2017 e s.m.i. è stata revisionata l’impresa sociale, tenendo conto anche degli orientamenti europei in materia di economia sociale e abrogando il d.lgs. n. 155/2006. Tra i principi fondamentali richiamati dal provvedimento, si sottolineano:
- la definizione di impresa sociale, ricompresa nel perimetro degli ETS, e l’acquisizione della qualifica di imprese sociali da parte delle cooperative sociali e dei loro consorzi;
- la previsione di interventi in materia di coinvolgimento dei lavoratori e degli utenti;
- l’introduzione di novità in materia di controlli;
- l’introduzione di misure di sostegno e fiscali volte alla promozione e allo sviluppo dell’impresa sociale.
Con il d.lgs. n. 111/2017 e s.m.i. si è completata la riforma strutturale dell’istituto del cinque per mille introdotto, a titolo sperimentale per l’anno 2006, dalla l. n. 266/2005 (Finanziaria 2006).
Il provvedimento ha previsto, tra le altre cose:
- la razionalizzazione e la revisione dei criteri di accreditamento dei soggetti beneficiari e dei requisiti per l’accesso al beneficio;
- la semplificazione e accelerazione delle procedure per il calcolo e l’erogazione dei contributi;
- l’introduzione di obblighi di pubblicità delle risorse erogate e la revisione della disciplina sanzionatoria.
Con il d.lgs. n. 40/2017 e s.m.i. è stato istituito il Servizio civile “universale” (che ha sostituito il precedente Servizio civile “nazionale”), finalizzato alla difesa non armata e non violenta della Patria, all’educazione alla pace tra i popoli, nonché alla promozione dei valori fondativi della Repubblica.
Una legislazione coordinata e integrata per lo sviluppo organico del Terzo Settore
Dall’analisi dei principali provvedimenti adottati in questi ultimi anni (decreto fiscale per il 2018; decreto c.d. semplificazioni del 2019; leggi di Bilancio per il 2020, 2021 e 2022) si evince la frammentarietà delle misure di sostegno per i soggetti del Terzo Settore. Del resto, l’emergenza sanitaria da Covid-19 ha comportato una revisione delle priorità d’intervento, andando ad incidere anche sull’andamento complessivo dell’attuazione della riforma del Terzo Settore.
Peraltro, il compito avviato dal legislatore del 2016 è piuttosto arduo, dato che le attività di interesse generale dei soggetti che compongono il Terzo Settore si svolgono in ambiti variegati nei quali opera la competenza dell’Unione europea, dello Stato, delle Regioni e Province autonome e delle realtà territoriali. Iniziative di approfondimento dei vari aspetti, anche critici, della riforma del Terzo Settore come quelle intraprese da Terzjus con il Rapporto e con seminari e pubblicazioni tematiche, nonché i momenti di confronto tra attori del Terzo Settore e rappresentanti delle Istituzioni e i numerosi elaborati tecnico-scientifici di natura socio-economica e giuridica pubblicati in materia in questi anni, sono fondamentali per l’individuazione di soluzioni condivise per la risoluzione di questioni ancora inattuate e per il superamento delle criticità nel frattempo emerse.
Occorre quindi proseguire in maniera organica nell’opera di semplificazione, razionalizzazione, e attuazione della normativa, promuovendo una fase di legislazione coordinata e integrata tra i diversi livelli di governo, gli Enti di Terzo Settore, le organizzazioni operanti a vario titolo in tale ambito e le parti sociali, anche alla luce delle opportunità create dall’Unione europea ed attuate dai Paesi membri quali, ad esempio, quelle contenute nel PNRR e nella nuova programmazione dei Fondi Strutturali per il periodo 2021-2027.
Per approfondire
- Un percorso in fieri: la riforma del terzo settore, in “Rapporto Inapp 2021. Lavoro, formazione e società in Italia nel passaggio all’era post Covid-19”, Roma, Inapp, 256-261.
- Bobba L. (2018), Prefazione al volume La riforma del Terzo settore e dell’impresa sociale. Una introduzione, Fici A. (a cura di), Editoriale scientifica, Napoli, pp. 9-14.
- Caldirola D. (2018), Stato, mercato e Terzo settore nel decreto legislativo n. 117/2017: per una nuova governance della solidarietà, federalismi.it, n.3/2018.
- Fici A., Riccardelli N. (a cura di) (2021), Il Registro unico nazionale del Terzo settore, Editoriale scientifica, Napoli.
Le opinioni espresse impegnano la responsabilità dell’autrice, ricercatrice INAPP, e non riflettono le posizioni dell’Istituto.