Attivazione e restituzione del beneficiario nei progetti per il Sostegno per l'Inclusione Attiva

Come fare sì che il SIA non si riduca ad un mero trasferimento economico e porti i beneficiari all’auto-attivazione e all’impegno nei confronti della propria comunità? Quali problemi incontrano i servizi che si prefiggono questi obiettivi e come tentano di superarli? All’interno del numero 4/2017 della rivista Welfare Oggi – periodico edito da Maggioli – Luca Fanelli e Giovanni Garena cercano di rispondere a questi interrogativi presentando un progetto che coinvolge gli operatori sociali dell’area metropolitana di Torino.

Il contesto

Il Sostegno per l’Inclusione Attiva (SIA), così come il Reddito di Inclusione (REI), misure messe in campo dal Governo per contrastare le povertà, prevedono di condizionare l’erogazione di un sussidio economico al fatto che chi lo riceve si attivi per superare il proprio stato di bisogno, con azioni definite e concordate con i servizi nel quadro di un progetto personalizzato di presa in carico; si tratta quindi di una logica condizionale, per la quale la mancata attivazione del beneficiario determina la sospensione del sussidio.

Un processo di questo genere, che implica la reciprocità dell’azione, è estremamente impegnativo e di complessa attuazione e richiede specifiche competenze tecnico-professionali in grado di mobilitare tutte le risorse del sistema. Per alcuni servizi sociali tale modo di agire è del tutto nuovo, mentre per altri si inserisce nel solco di sperimentazioni e pratiche portate avanti da tempo.

A livello più generale, l’idea che l’uscita dalla condizione di povertà non possa risiedere in azioni unilaterali dei servizi sociali verso la persona e il nucleo in difficoltà, ma debba basarsi sul protagonismo del nucleo stesso è alla base dei principi fondanti di queste istituzioni ed è stata rinvigorita da recenti rielaborazioni teoriche, in particolare quelle che fanno capo al welfare generativo. Proprio dalla necessità di approfondire i concetti di attivazione e restituzione del beneficiario e provare a rendere operativi tali concetti nasce il progetto-laboratorio di ricerca-azione “Ci contiamo” che, nel corso del 2016, ha coinvolto i professionisti (posizioni direttive, assistenti sociali ed educatori) di 16 Enti gestori delle funzioni socio-assistenziali del territorio della Città Metropolitana di Torino. Il progetto ha avuto come ente promotore il Consorzio INRETE di Ivrea (To) ed è stato realizzato da formatori di ActionAid e di Art. 47, grazie ad uno specifico finanziamento e alla collaborazione della Città Metropolitana di Torino.

Gli obiettivi

Quella di “Ci contiamo” è stata essenzialmente una esperienza di elaborazione “dal basso”, finalizzata all’innovazione e al riorientamento del servizio sociale. I professionisti sono stati coinvolti attivamente nella messa in comune delle proprie esperienze e pratiche, nonché delle prime riflessioni circa l’implementazione dell’allora appena avviato SIA nei diversi ambiti territoriali. In sintesi, il punto di partenza condiviso dal gruppo di lavoro può essere così riassunto: l’uscita dalla condizione di povertà di una persona o di un nucleo non può avvenire solo grazie ad azioni unilaterali dei servizi sociali verso la persona e il nucleo in difficoltà, ma deve fondarsi su due elementi:

l’attivazione: ovvero la promozione di atteggiamenti attivi dei cittadini, che devono sentirsi in prima persona impegnati nel percorso concordato con i Servizi, per sostenerli dove possibile dall’uscita dallo stato di povertà o comunque favorirne l’integrazione sociale;

la restituzione: un processo che porta il beneficiario di un sostegno (in beni o servizi) ad impegnarsi a favore della comunità locale, come riconoscimento del sostegno ricevuto, ma soprattutto come atto mediante il quale si pongono le basi per la sua integrazione in un sistema di opportunità presenti sul territorio.

A partire da questi principi, i cui significati ed implicazioni sono stati approfonditi, si è proceduto a ragionare sulle metodologie per valutare i processi avviati sul territorio, con particolare riguardo alle nuove relazioni e alle alleanze funzionali agli obiettivi sopra richiamati; a individuare i principali fattori che possono favorire o ostacolare tali processi; e a provare a disegnare alcuni processi che prevedano attivazione e restituzione dei beneficiari come elementi strutturali. Contemporaneamente, si è affrontato e messo a tema il ruolo dell’operatore sociale e come esso si inserisca nell’organizzazione più generale del servizio.

Metodi e strumenti del lavorare insieme

La metodologia della ricerca-azione è stata ritenuta la più coerente sia con le finalità del progetto, sia per mobilitare le intelligenze e le risorse dei professionisti impegnati, nel territorio metropolitano di Torino, sul versante del contrasto alla povertà e dell’inclusione sociale. Almeno due precondizioni hanno favorito questa pratica: la disponibilità personale dei partecipanti all’apertura verso il cambiamento e l’innovazione; un atteggiamento di confronto solidale (riflessione critica, rete di sostegno nei momenti di incertezza).

Il metodo di lavoro si è basato su una programmazione strutturata, volta a dare ai partecipanti gli strumenti per portare cambiamenti nel proprio ente di appartenenza, ma al contempo sulla flessibilità, prestando attenzione a ridefinire i piani sulla base dei risultati di volta in volta raggiunti e delle esigenze che si andavano delineando.

Tra gli strumenti elaborati nell’ambito del gruppo di lavoro hanno assunto particolare rilievo:

• lo schema per la coprogettazione delle attività che prevedono l’attivazione e la restituzione dei beneficiari, usato per ideare e rendere operative tali attività nel quadro dell’implementazione del SIA. Lo strumento si compone di due parti: uno schema per la definizione di ruolo e posizione di operatore e cittadino-beneficiario all’interno del progetto restituzione e uno schema blueprint del servizio (vedi figura nella pagina successiva);
• il quadro sinottico delle esperienze, usato per sistematizzare e rendere replicabili le esperienze realizzate dagli enti partecipanti in relazione all’attivazione dei beneficiari, in particolare in azioni tese a favorire il reperimento di una occupazione (tirocini, borse lavoro, lavori socialmente utili, ecc.);
• la mappa concettuale, usata per sistematizzare e presentare i principali fattori che favoriscono l’attivazione e la restituzione dei beneficiari e i principali fattori che le ostacolano.

I risultati tangibili

Il progetto-laboratorio “Ci contiamo” ha raggiunto concreti risultati su almeno tre versanti:

• la condivisione tra i protagonisti del percorso e i loro Enti, di una comune rappresentazione tecnico-professionale del significato di “attivazione” e di “restituzione” e una riflessione sulle possibilità di rendere operative queste dimensioni;
• un approfondimento sulle pratiche di attivazione in essere in molti enti attraverso l’avvicinamento al lavoro;
• la creazione di una “mappa” condivisa dei fattori in azione negli enti di appartenenza, che favoriscono o ostacolano l’attivazione e la restituzione dei beneficiari.

A livello più generale, il progetto ha messo in luce le opportunità di crescita professionale generate dallo scambio tra pari e dalla riflessione sul proprio operare e ha rinsaldato il desiderio e la fiducia nella possibilità di cambiamento, elementi che, anche per professionisti molto preparati e motivati quali sono stati i partecipanti, sono spesso minati dalle difficoltà che si affrontano quotidianamente. Sintetizziamo a seguire i primi tre punti, mentre il quarto è la premessa di quanto descritto nelle conclusioni.

Rappresentazione comune di attivazione e restituzione

I professionisti coinvolti nel progetto “Ci contiamo” dispongono ora di riferimenti omogenei rispetto ai due concetti di attivazione e di restituzione. Il percorso per giungere a rappresentazioni condivise è stato affrontato a partire da molte domande: quali sono le precondizioni per entrare in logiche di welfare generativo e di percorsi di attivazione e restituzione? Come è possibile promuovere congiuntamente le 5 R previste dal modello del welfare generativo (Raccogliere, Redistribuire, Rigenerare, Rendere, Responsabilizzare)? Quali sono gli elementi qualificanti di attivazione e restituzione? Si può sviluppare e promuovere l’autoorganizzazione di soggetti, gruppi e collettività territoriali? Come leggere-analizzare le esperienze di attivazione e restituzione che si vanno sviluppando? Chi ha innescato l’idea di attivazione e restituzione, con quali basi, a partire da quali condizioni? Come affrontare la dimensione dei rapporti fiduciari bilaterali Servizio-cittadino? Chi crea e mantiene la fiducia?

Affrontando dialetticamente e gradualmente queste domande i partecipanti sono pervenuti alle seguenti rappresentazioni condivise. Per attivazione abbiamo inteso un percorso che per sua stessa definizione si contrappone ad una condizione di mera passività, invertendo il pensiero-cultura in cui il soggetto bisognoso di aiuto attende che i servizi eroghino contributi atti a mantenersi. L’attivazione va quindi considerata in senso ampio, non solo centrata sull’aspetto lavorativo e non solo come una contropartita che renda i soggetti beneficiari più meritevoli di ricevere un sostegno al reddito. È un processo attraverso il quale si stimola la persona a riconoscere e riappropriarsi delle proprie capacità, è accompagnare le persone a “mettersi in attività”, con un obiettivo, un’organizzazione, un metodo, una certa dose di fiducia in ciò che si sta facendo. In questo processo diventa fondamentale per i Servizi spostare risorse ed energie dalla risposta al bisogno portato dal singolo (o dal suo nucleo famigliare) alla costruzione di situazioni sociali abilitanti.

Per restituzione abbiamo inteso un cambiamento di fondo che presuppone un nuovo modo di vedere il “portatore di bisogno”. È necessario instaurare una nuova relazione che ponga le basi in uno scambio allargato (e non più in un meccanico “chiedi e ricevi”), un’occasione per fare concretamente parte di una comunità ed essere utili alla collettività. Se la catena virtuosa si instaura, ciascuno è utile a se stesso e agli altri in modo reciproco, mettendo in campo le proprie risorse personali, con la possibilità di uscire da una dinamica di dipendenza assistenziale: qui si concretizza il concetto di “contraccambiare” (“mi è stato dato qualcosa ed io – in cambio – faccio qualcosa di utile”, “metto a disposizione di altri quello che ho sperimentato positivamente, le capacità che ho acquisito, non sono solo un assistito, ho voce in capitolo nell’individuazione e soluzione dei problemi miei e degli altri”). La restituzione deve necessariamente superare la logica del do ut des, per generare invece processi virali di diffusione del cambiamento. In questo senso il singolo mette a frutto e valorizza le competenze, le capacità, l’energia acquisita, per condividerle con i suoi pari o per determinare a livello più ampio e promuovere il cambiamento nella propria comunità.

Negli incontri dedicati al disegno di processi che prevedano strutturalmente attivazione e restituzione dei beneficiari, il gruppo ha focalizzato l’attenzione sulla costruzione di gruppi di beneficiari che si incontrino regolarmente, adoperandosi per strutturare attività comuni; il gruppo può partire per iniziativa dei servizi sociali, ma fin da subito gli incontri devono focalizzarsi sulla messa in campo delle risorse, delle competenze e delle passioni di ciascuno, sulla riflessione sulla gestione delle risorse e del denaro. Progressivamente il gruppo, accompagnato all’autonomia, andrà definendo i propri obiettivi e potrà evolvere in un soggetto più o meno formalizzato.

Affinché tutto ciò sia possibile, il servizio sociale deve riorganizzare il proprio lavoro, estendendo la modalità del gruppo anche alle persone e famiglie in difficoltà, rafforzando le competenze sia sulla gestione dei gruppi, sia su tematiche specifiche da affrontare negli stessi (eventualmente coinvolgendo in questo attori esterni) e collaborando sin da subito con l’associazionismo locale, in un’ottica di incorporazione in quest’ultimo dei gruppi formatisi. In 6 Enti gestori partecipanti sono stati avviate delle attività che prevedono il lavoro di gruppo.

Una reale messa in opera dell’attivazione e della restituzione dei beneficiari esige un cambiamento complementare e concomitante nei servizi sociali e nei beneficiari. Per i servizi sociali, l’attivazione del beneficiario deve costituire il cuore dell’azione, la sede operativa in cui si costruiscono le interpretazioni dei fenomeni, si individuano insieme obiettivi e si effettua una valutazione con i punti di vista di più soggetti, costruendo così una corresponsabilità tra servizi e beneficiari che comporta responsabilità comuni sulle decisioni e sulla realizzazione dell’intervento. L’operatore, da “depositario del potere” (di accordare o negare una misura al singolo) si trasforma in “agente di cambiamento” nella comunità.

Contemporaneamente il beneficiario deve cessare di pensarsi come “utente”, ma diventa una persona che può donarsi e donare aiuto e trasformare la concezione stessa degli “aiutati”, da meri recettori di prestazioni a co-produttori di servizi e beni pubblici e parte attiva del sistema. In un processo circolare, tale mutamento “ritorna” al servizio sociale, contrastando le tendenze allo svilimento professionale dell’operatore sociale e il suo senso di impotenza, dato dalla percezione di avere strumenti insufficienti per realizzare obiettivi sempre più ardui da raggiungere.

Riflessioni sulle pratiche in essere: avvicinamento al lavoro

Quasi tutti gli operatori coinvolti sperimentano da tempo l’offerta di percorsi di avvicinamento all’occupazione di varia natura come il lavoro accessorio, i lavori socialmente utili, i tirocini, nelle loro diverse declinazioni. Secondo una valutazione condivisa degli operatori, proprio in questi contesti si sono sperimentate per la prima volta le opportunità e le difficoltà dell’attivazione; si è pertanto cercato di costruire una mappatura delle esperienze.

La maggioranza delle persone coinvolte in queste attività erano già utenti conosciuti dai Servizi Sociali, mentre pochi erano “nuovi poveri”, non conosciuti in precedenza dai Servizi. In questo quadro, un’analisi attenta è stata dedicata alla difficile individuazione del miglior equilibrio tra investimento di risorse e potenzialità di ciascuna persona, in modo da privilegiare quanti potessero maggiormente giovarsi e più positivamente “sostenere” l’attività proposta. In diversi casi si sono realizzate progettazioni individuali ad hoc, procedendo anche – in parallelo – alla revisione dei vigenti regolamenti di assistenza economica. Gli inserimenti numericamente più significativi si sono realizzati presso i Comuni (in alcuni casi anche nei servizi sociali stessi), presso associazioni, aziende private o del privato sociale: le opportunità di inserimento sono state reperite da assistenti sociali e educatori o da operatori dei Centri per l’Impiego, laddove sono state istituite delle collaborazioni in tal senso.

Le attività di tipo lavorativo, nelle diverse declinazioni di lavoro sopra richiamate, sono ritenute qualificanti per la maggioranza degli Enti gestori presenti, in primis e soprattutto per l’elevato grado di soddisfazione dei partecipanti, per l’aumento dell’autostima e il miglioramento dei rapporti sociali, nonché, in alcuni casi, per l’avvio di circoli virtuosi di progressivo ingresso vero e proprio nel mercato del lavoro. La promozione di queste attività ha spinto gli operatori sociali a scandagliare con maggiore spirito di iniziativa il territorio per trovare delle realtà ospitanti, in alcuni casi avvicinandosi a soggetti che tradizionalmente non sono nel “radar” dei servizi sociali; specularmente, tale ricerca di opportunità è a volte vista come un compito che non competerebbe al personale dei servizi sociali e per il quale altri soggetti, in particolare i Centri per l’Impiego, avrebbero maggiori competenze.

Generalmente, i lavori socialmente utili, così come le altre forme di impiego sopraddette, soprattutto quando rappresentano una condicio sine qua non per l’accesso ad un sussidio economico, sono visti dall’opinione pubblica come un corrispettivo dovuto alla collettività per il sostegno economico. Nell’analisi delle esperienze degli Enti emerge tuttavia chiaramente quanto questa interpretazione sia parziale e a volte fuorviante, nel quadro di un percorso volto all’autonomia della persona e come tali strumenti debbano assolutamente essere concepiti non come fine, ma come mezzo per preparare nuovi passi e/o come indicatore di un’attivazione e assunzione di responsabilità.

I principali fattori favorenti e ostacolanti: l’attivazione e la restituzione

La riflessione sui fattori che favoriscono o ostacolano i processi di attivazione e restituzione, realizzata mediante la mappa concettuale, ha impegnato i partecipanti del progetto per una parte consistente del percorso. Tale analisi si è rivelata importante, in quanto ha permesso progressivamente di costruire una mappa, condivisa tra i partecipanti, che individua gli elementi cruciali sui quali investire per rendere fattibili l’attivazione e la restituzione da parte dei beneficiari e quali siano gli ostacoli da rimuovere.

Fattori favorenti 

Tra i principali fattori favorenti l’attivazione e la restituzione dei beneficiari delineati vi sono:

• la definizione, da parte dei decisori (a livello locale, regionale, nazionale), di linee guida che siano al contempo chiare nella definizione degli obiettivi e dei “paletti” relativi alle procedure attuative, ma non calate dall’alto, bensì costruite in base ai saperi maturati all’interno dei servizi (ad esempio la pratica per decodificare la domanda e valutare il reale bisogno dei singoli e dei nuclei familiari). In questo senso risulta cruciale una condivisione con gli amministratori ed un processo continuo di confronto tra gli Enti gestori stessi;
• le iniziative poste in essere per rinnovare e reindirizzare l’impostazione dell’assistenza economica devono prevedere, a seconda dei casi e in mix diversi, elementi incentivanti, condizionali e l’unione con altre azioni da porre in essere con il nucleo famigliare;
• strumenti quali lavori socialmente utili e tirocini;
• l’introduzione, o rinforzo, del lavoro di gruppo con i beneficiari anche avviando esperienze di gruppi di automutuo aiuto, un percorso di gruppo, incentrato sulla riflessione sull’uso del denaro, è stato realizzato nel quadro dello stesso progetto “Ci contiamo” in uno dei territori coinvolti; altre esperienze sono state avviate dopo il percorso dagli enti coinvolti;
• l’introduzione, o rinforzo, di iniziative di informazione-formazione su tematiche quali l’uso del denaro, utili in sé e come occasione per costruire relazioni e ulteriori sperimentazioni;
• una condivisione di valori tra partner territoriali, basata su relazioni significative e durature, che si concretizza nella coprogettazione; ne è un esempio il Tavolo di Coordinamento del Canavese per l’inclusione sociale e lavorativa dei giovani, che unisce soggetti diversi, pubblici, privati e del privato sociale e che viene costantemente attivato sia nelle fasi di progettazione di nuovi interventi, che di implementazione degli stessi;
• la messa a disposizione di risorse sufficienti che permettano tra l’altro di avere persone di riferimento competenti sul tema dell’attivazione e restituzione.

Fattori ostacolantiI fattori ostacolanti, speculari a quelli favorenti, pur con sfumature diverse, hanno evidenziato particolari criticità sui seguenti versanti:

• una ancora scarsa cultura della restituzione. La formulazione costituzionale del dovere inderogabile della solidarietà (politica, economica, sociale (art. 2 della Costituzione) sta per compiere 70 anni: si tratta di un dispositivo fondato sul principio secondo il quale chi ha, chi ha ricevuto, è tenuto, deve, inderogabilmente dare, restituire. Ma questo principio, nelle evidenze dei comportamenti quotidiani, fatica ad entrare nell’etica individuale e collettiva. Così si reiterano le ingiustizie (elusione art. 3 Cost.), con una Repubblica (Res-Publica) che, per prima, con i suoi servizi ed i suoi operatori spesso deroga al mandato di rimuovere gli ostacoli che rendono ogni giorno i cittadini disuguali. Rilanciare il concetto di restituzione, in un contesto del genere, significa entrare in queste forti contraddizioni sistemiche provando a gestire in modo finalmente innovativo (e non più riparativo) la lotta contro le povertà. Questo fattore ostacolante è quindi molto rilevante e rappresenta una consistente sfida per rendere esigibili i diritti fondamentali dei cittadini;
• disallineamento tra il piano politico-amministrativo e il piano tecnico: sovente, mentre per il primo la restituzione è argomento usato a giustificazione dei costi degli interventi sociali e deve pertanto essere chiaramente identificato e circoscritto all’erogazione di un servizio (gratuito) a fronte di un’erogazione economica, per il secondo rappresenta un elemento fondamentale nel rapporto con il beneficiario dei servizi e nella costruzione di un ambiente sociale abilitante, nel quale la generatività si esprime più attraverso processi virali e multilaterali che attraverso scambi univoci; tale disallineamento fa sì che al beneficiario giungano messaggi discordanti, con conseguente disorientamento e messa in atto di strategie che mettono a repentaglio l’efficacia dell’azione;
• l’interferenza delle amministrazioni locali nell’operatività degli Enti gestori, la relativa promozione di interessi contingenti e l’ambiguità di alcune scelte. In alcuni casi ci si trova di fronte a veri e propri sconfinamenti di ruolo (ad es. un sindaco o un assessore che cercano di sostituirsi agli assistenti sociali). In altri casi si registrano pressioni sugli operatori a favore di questo o quell’altro utente, con tutte le possibili derive di natura clientelare e soprattutto portando a proposte di attivazione estranee alle logiche del progetto individualizzato;
• il peso di una eccessiva burocratizzazione del sistema nel suo complesso; a volte le procedure burocratico-amministrative tendono ad assumere più tempo rispetto alla messa in atto di interventi; inoltre la rigida codifica degli interventi contrasta con la natura di processi che, in quanto “sociali”, necessitano di flessibilità, snellezza, tempestività, autonomia (si pensi ad esempio al fatto che alcune attività possono essere svolte solo in orari non d’ufficio);
• il fatto che, all’incrocio tra procedure-forme organizzative-infrastruttura tecnologica, si manifestano forti carenze nella valutazione dell’impatto delle pratiche di attivazione e restituzione, anche sul medio/lungo periodo, carenze anche legate ad una informatizzazione insufficiente e a un difficile monitoraggio degli indicatori. È l’ormai “cronico” problema di organizzare in maniera continuativa e sistematica la misurazione della qualità del lavoro e dei beni economico-relazionali prodotti dai servizi sociali. Per combattere e superare tale cronicità occorrono scelte coraggiose di investimenti in formazione degli operatori sulle moderne tecniche di valutazione, in idonei software e in forme organizzative che prevedano tempi riservati a queste pratiche di lavoro professionale;
• una pianificazione finanziaria insufficiente (sia a livello di singolo Ente gestore, sia a livello regionale) e carichi di lavoro eccessivi per gli attuali organici degli operatori degli Enti gestori.

Per non concludere…

Il progetto ha facilitato l’elaborazione di strumenti operativi che, nelle logiche del welfare generativo, prevedano sia l’implementazione di attività volte all’attivazione e restituzione da parte dei beneficiari di interventi di servizio sociale “generati” dal lavoro laboratoriale, sia la rivisitazione di strumenti già collaudati (le forme di attivazione attraverso il lavoro, la riflessione sull’uso del denaro/educazione finanziaria, ecc.).

La valutazione positiva dei professionisti coinvolti e dei loro enti di appartenenza ha reso possibile impostare una seconda edizione, che si estende a tutto il territorio regionale e che coinvolge 16 Ambiti sociali territoriali (dunque 22 Enti gestori) del Piemonte e che si svolge nel corso del 2017/18. Tenuto conto dell’attuale congiuntura, il progetto si propone di supportare gli Ambiti nell’implementazione della misura SIA (poi REI) e generare a livello regionale apprendimenti in questa materia. La nuova edizione del progetto, denominata “Ci Contiamo – SIA”, ripropone i metodi e gli strumenti di coprogettazione promuovendo un confronto ancor più circostanziato e diretto sulle pratiche messe in atto dai diversi servizi sociali.