Il 2 agosto scorso il Senato ha approvato in via definitiva la Legge per la limitazione degli sprechi, l’uso consapevole delle risorse e la sostenibilità ambientale (nota anche come Legge Gadda, dal nome della promotrice e prima firmataria) che mira a favorire modelli di consumo capaci di diminuire gli sprechi ed incentivare la ridistribuzione di prodotti alimentari e farmaceutici, invenduti e non utilizzati, per fini di solidarietà sociale. Di seguito vi proponiamo un’analisi, pubblicata sul sito della Camera dei Deputati, che fornisce informazioni relative al contesto di applicazione della legge e i contenuti del provvedimento articolo per articolo.
La legislazione europea
A livello europeo, la cessione di alimenti a qualsiasi titolo è disciplinata dai Regolamenti CE sulla sicurezza alimentare (Reg. CE 178/00, Reg. CE852/04 e Reg.853/04) che contengono le norme generali e specifiche inerenti le strutture, le attrezzature e la gestione delle fasi di produzione, di trasformazione e di distribuzione dei prodotti alimentari. Risulta invece ancora assente una normativa specifica sulla cessione del cibo a titolo gratuito e sulle politiche di riduzione dello spreco.
D’altra parte, il Parlamento Europeo, con la Risoluzione del 19 gennaio 2012 su come evitare lo spreco di alimenti: strategie per migliorare l’efficienza della catena alimentare nell’UE, ha richiesto un’azione collettiva immediata per dimezzare, entro il 2025, lo spreco alimentare, prevenendo al contempo la produzione di rifiuti alimentari. In seguito, l’UE e gli Stati membri si sono impegnati a raggiungere gli Obiettivi di sviluppo sostenibile (SDG) – promossi in Italia da ASviS, cui aderisce anche Percorsi di secondo welfare – adottati nel settembre del 2015; fra questi l’obiettivo di dimezzare, entro il 2030, i rifiuti alimentari a livello di vendita al dettaglio e dei consumatori, e di ridurre le perdite alimentari nelle catene della produzione e dell’approvvigionamento di generi alimentari.
Le più recenti stime dei livelli di rifiuti alimentari europei (Fusions 2016) rivelano che il 70% dei rifiuti alimentari UE si pone nei settori delle famiglie, nei servizi di ristorazione e di vendita al dettaglio, con i settori di produzione e trasformazione che contribuiscono per il restante 30%. Al fine di sostenere il raggiungimento della SDG 12.3 in materia di rifiuti alimentari e di massimizzare il contributo di tutti gli attori, la comunicazione sulla Economia circolare invita la Commissione a istituire una piattaforma dedicata alla prevenzione dei rifiuti alimentari. La Piattaforma UE sulle perdite alimentari e rifiuti alimentari (FLW) mira a sostenere tutti gli attori con: definizione delle misure necessarie per prevenire la formazione di rifiuti alimentari; condivisione delle migliori pratiche e valutazione dei progressi compiuti nel corso del tempo.
Normativa e iniziative: la situazione dell’Italia
In Italia, la legge 155/2003 – la cosiddetta Legge del Buon Samaritano – ha equiparato al consumatore finale, in riferimento alla responsabilità derivante da norme di sicurezza alimentare (food safety), le organizzazioni non lucrative di utilità sociale (Ong) che effettuano, a fini di beneficenza, distribuzione gratuita di prodotti alimentari agli indigenti. Rientrano nel campo di applicazione della legge 155/2003 le Organizzazioni non lucrative di utilità sociale (Onlus) che prevedono espressamente nei loro statuti o atti costitutivi la "beneficenza", così come stabilito dall’art.10 del D.Lgs n. 460/1997. L’equiparazione al consumatore finale non comprende le fasi della filiera alimentare di produzione e/o trasformazione ed è limitata a quelle di conservazione, trasporto, deposito e utilizzo degli alimenti. In tal modo, i soggetti donatori sono stati sollevati dal cosiddetto principio della "responsabilità di percorso", in base al quale era necessario fornire garanzie per il cibo donato (sul corretto stato di conservazione, il trasporto, il deposito e l’utilizzo degli alimenti), anche dopo la consegna alle organizzazioni.
Successivamente, la legge di stabilità 2014 (art.1, commi 236-237, legge n. 147/2013) ha operato una distinzione, all’interno dei donatori, fra gli operatore del settore alimentare (OSA), inclusi quelli della ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, e le Onlus che effettuano, ai fini di beneficenza, distribuzione gratuita agli indigenti di prodotti alimentari ceduti dagli OSA, prevedendo che le Onlus che forniscono alimenti agli indigenti e gli OSA che donano gli alimenti alle Onlus devono garantire un corretto stato di conservazione, trasporto, deposito e utilizzo, ciascuno per la parte che gli compete. Tale obiettivo, secondo quanto previsto dalla stabilità 2014, è raggiunto anche attraverso specifici manuali di corretta prassi operativa, validati dal Ministero della salute, predisposti in conformità a quanto previsto dal Regolamento CE 882/2004.
D’altra parte, il recupero dei prodotti alimentari invenduti a fini di solidarietà sociale è tra le misure specifiche previste dal Programma Nazionale di Prevenzione dei Rifiuti (PNPR) per la riduzione dei rifiuti biodegradabili. Il 5 giugno 2014 il Ministero dell’Ambiente ha presentato il PINPAS, il Piano nazionale di Prevenzione dello spreco alimentare che prevede dieci misure per combattere lo spreco: dalle vendite con ribasso del cibo prossimo a scadenza alla donazione dei prodotti invenduti, dagli accordi volontari con le imprese della ristorazione/distribuzione, al’introduzione di criteri premianti negli appalti pubblici dei servizi di ristorazione collettiva per chi distribuisce gratuitamente le eccedenze. PINPAS è stato predisposto con la collaborazione dell’Osservatorio sullo spreco domestico Waste Watcher, promosso da Last Minute Market, società spin off dell’Università di Bologna, che da oltre 15 anni si occupa di prevenzione e ricerche inerenti lo spreco alimentare degli attori pubblici e privati. Secondo il Rapporto 2013 sullo spreco domestico di Waste Watcher, ogni famiglia italiana butta in media circa 200 grammi di cibo la settimana: il risparmio complessivo possibile ammonterebbe dunque a circa 8,7 miliardi di euro. Secondo i monitoraggi di Last Minute Market, inoltre, in un anno si potrebbero recuperare in Italia 1,2 milioni di tonnellate di derrate che rimangono sui campi, oltre 2 milioni di tonnellate di cibo dall’industria agroalimentare e più di 300mila tonnellate dalla distribuzione.
In occasione della seconda Giornata Nazionale di Prevenzione dello Spreco Alimentare, il 5 febbraio 2015, la segreteria tecnico-scientifica del PINPAS ha messo a punto il documento La donazione degli alimenti invenduti. Verso la semplificazione normativa, dove viene sottolineata la mancanza di un quadro regolamentare chiaro ed omogeneo in materia igienico-sanitaria, l’assenza di procedure standardizzate, l’appesantimento burocratico derivante dagli adempimenti di natura fiscale, la generale assenza di incentivi per i soggetti donatori volti a compensare i maggiori oneri derivanti dalla gestione degli invenduti e la ristrettezza della platea dei possibili beneficiari. Molte delle proposte contenute nel documento sono state riprese dalla proposta di legge in esame.
Il 16 giugno 2015 è stato presentato il progetto Foodsaving: innovazione sociale per il recupero delle eccedenze alimentari, finanziato da Fondazione Cariplo e Regione Lombardia e condotto da CERGAS (Centro di Ricerche sulla Gestione dell’Assistenza Sanitaria e Sociale dell’Università Bocconi) a cui partecipano l’Università Cattolica ALTIS, il Politecnico di Milano, il Banco Alimentare e tre PMI italiane. Il progetto Foodsaving si occupa di studiare le numerose iniziative messe in atto in Italia e in Europa da attori profit e non profit per il riutilizzo a fini sociali delle eccedenze alimentari . Le regioni indagate nel contesto del progetto Foodsaving, appartenenti al World Regions Forum, sono: Lombardia (Italia), Catalunya e Madrid (Spagna), Baden Württemberg (Germania), Rhone-Alpes (Francia).
Segnaliamo inoltre il Focus sulla povertà alimentare del nostro Laboratorio, che da ottobre 2013 – in collaborazione con Expo Milano 2015 – si è proposto di approfondire temi e dinamiche che concernono spreco e povertà alimentare nel nostro Paese. Le ricerche svolte all’interno del Focus hanno portato, nell’aprile 2016, alla pubblicazione del volume "La povertà Alimentare in Italia: le risposte del secondo welfare" (Maino, Lodi Rizzini e Bandera, Il Mulino, 2016).
I contenuti della legge Gadda
Il testo si compone di III Capi e di 18 articoli.
Capo I (artt.1-2): finalità e definizioni.
L’articolo 1 illustra la finalità del provvedimento che è quella di ridurre gli sprechi per ciascuna delle fasi di produzione, trasformazione, distribuzione e somministrazione di prodotti alimentari, farmaceutici o di altri prodotti attraverso la realizzazione di alcuni obiettivi prioritari:
- favorire il recupero e la donazione delle eccedenze alimentari, in via prioritaria ai fini dell’utilizzo umano, e di prodotti farmaceutici ed altri prodotti a fini di solidarietà sociale;
- contribuire alla limitazione degli impatti negativi sull’ambiente e sulle risorse naturali, riducendo la produzione di rifiuti e promuovendo il riuso e il riciclo con l’obiettivo di estendere il ciclo di vita dei prodotti;
- contribuire al raggiungimento degli obiettivi generali stabiliti dal Programma nazionale di prevenzione dei rifiuti e dal Piano nazionale di prevenzione dello spreco alimentare previsto dal medesimo programma, nonché alla riduzione della quantità rifiuti biodegradabili avviati allo smaltimento in discarica;
- contribuire ad attività di ricerca, all’informazione e alla sensibilizzazione dei consumatori e delle istituzioni sulle materie oggetto del provvedimento, con particolare riferimento alle giovani generazioni.
L’articolo 2 esplicita le definizioni contenute nel provvedimento: chi sono gli operatori del settore alimentare, chi i soggetti donatari e, soprattutto, cosa sono le eccedenze alimentari, cos’è lo spreco alimentare, quali sono le differenze tra termine minimo di conservazione e data di scadenza. Tutte questioni apparentemente banali, ma che sono fondamentali per una corretta e proficua applicazione della legge.
Capo II (artt.3-12): misure per semplificare la donazione e limitare degli sprechi alimentari
L’articolo 3 detta il funzionamento della cessione gratuita delle eccedenze alimentari a fini di solidarietà sociale da parte degli operatori del settore alimentare. Si prevede, in particolare, che le cessioni di eccedenze alimentari devono prioritariamente essere destinate al consumo umano, mentre le eccedenze alimentari non idonee al consumo umano possono essere cedute per il sostegno vitale di animali e per altre destinazioni, come il compostaggio. È inoltre consentita la cessione a titolo gratuito delle eccedenze di prodotti agricoli in campo o di allevamento idonei al consumo umano ed animale: le fasi di raccolta o ritiro dei prodotti agricoli sono svolte sotto la responsabilità di chi le effettua e nel rispetto delle norme in materia di igiene e sicurezza alimentare.
L’articolo 4 detta disposizioni sulle modalità di cessione delle eccedenze alimentari: tale cessione è consentita anche oltre il temine minimo di conservazione purché siano garantite l’integrità dell’imballaggio primario e le idonee condizioni di conservazione ed è inoltre prevista l’ulteriore trasformazione delle stesse. Sono previste specifiche disposizioni per i prodotti finiti della panificazione e per i derivati dagli impasti di farina prodotti negli impianti di panificazione che non necessitano di condizionamento termico: questi, se invenduti o non somministrati entro le 24 ore successive alla loro produzione, sono da considerarsi eccedenti presso le rivendite di negozi, anche della grande distribuzione, nonché presso i produttori artigianali o industriali, la ristorazione organizzata, inclusi gli agriturismi, e la ristorazione collettiva e, pertanto, possono essere donati ai soggetti donatari.
L’articolo 5 dispone circa i requisiti e la conservazione delle eccedenze alimentari in cessione gratuita: gli operatori del settore alimentare che effettuano le cessioni gratuite, devono prevedere corrette prassi operative al fine di garantire la sicurezza igienico-sanitaria degli alimenti in linea con quanto stabilito dal regolamento (CE) 852/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio del 29 aprile 2004 sull’igiene dei prodotti alimentari e dall’art. 1, co. 236, della legge di stabilità per il 2014 (L. 147/2013) in materia di corretto stato di conservazione, trasporto, deposito e utilizzo degli alimenti oggetto di distribuzione gratuita da parte delle organizzazioni riconosciute non lucrative di utilità sociale. I predetti operatori sono considerati, infatti, responsabili – in base alle norme della legge n. 155/2003 – del mantenimento dei requisiti igienico-sanitari dei prodotti alimentari fino al momento della cessione. E’ previsto che si operi una selezione degli alimenti in base ai requisiti di qualità e di igiene e l’adozione delle misure necessarie ad evitare rischi di commistione o di scambio tra i prodotti destinati a diversi impieghi.
L’articolo 6 prevede specifiche norme per consentire il riutilizzo dei prodotti alimentari idonei al consumo umano o animale oggetto di confisca. Allo scopo si dispone una novella all’art. 15 del DPR n. 571 del 1982 in materia di sistema penale. In caso di confisca di tali prodotti se ne dispone la cessione gratuita al complesso degli enti privati costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche e solidaristiche.
L’articolo 7, con una modifica al comma 236 dell’articolo 1 della legge di stabilità 2014 (legge n. 147/2013), prevede che l’obbligo di garantire un corretto stato di conservazione, trasporto, deposito e utilizzo degli alimenti, nel caso di distribuzione gratuita agli indigenti di prodotti alimentari ceduti dagli operatori del settore alimentare, riguardi non più le sole organizzazioni non lucrative, ma anche "gli enti pubblici nonché gli enti privati costituiti per il perseguimento, senza scopi di lucro, di finalità civiche e solidaristiche, che promuovono e realizzano attività di interesse generale – qualificati all’articolo 2 come donatari – e non solo, come attualmente previsto, le organizzazioni riconosciute non lucrative di utilità sociale".
L’articolo 8 prevede, in attuazione di quanto già previsto all’articolo 58 del D.L. n. 83/2012, l’integrazione con decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali delle funzioni e della composizione del Tavolo permanente di coordinamento costitutito col decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali del 17 dicembre 2012. Il Tavolo ha il compito di promuovere iniziative indirizzi e strumenti per la distribuzione di derrate alimentari agli indigenti, e con funzioni consultive, propositive, di monitoraggio e di formulazione di progetti e studi finalizzati alla limitazione degli sprechi ed alla distribuzione delle eccedenze, e ne disciplina la composizione. La partecipazione al tavolo è gratuita e senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato.
L’articolo 9 dispone che il servizio pubblico radiofonico, televisivo e multimediale garantisca che nell’ambito delle ore di trasmissione dedicate all’informazione, un numero adeguato di queste sia finalizzato alla promozione di comportamenti e di misure idonei a ridurre gli sprechi alimentari, energetici o di altro genere. E’ poi prevista la promozione di campagne nazionali di comunicazione dei dati raccolti in tema di recupero alimentare e riduzione degli sprechi da parte dei Ministeri coinvolti, nonché di campagne informative per incentivare la prevenzione nella formazione dei rifiuti. Per ridurre gli sprechi alimentari nel settore della ristorazione alle Regioni è consentita la stipula di accordi o di protocolli di intesa per promuovere comportamenti responsabili idonei a ridurre lo spreco di cibo e permettere ai clienti l’asporto dei propri avanzi. Infine è rimessa al Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca, sentiti gli altri Ministeri coinvolti, la promozione presso le istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado di percorsi mirati all’educazione alimentare, ad una produzione alimentare ecosostenibile e alla sensibilizzazione contro lo spreco di alimenti.
L’articolo 10 prevede l’emanazione da parte del Ministero della salute, previa intesa in sede di Conferenza unificata, di indicazioni per gli enti gestori di mense scolastiche, comunitarie e sociali per prevenire e ridurre lo spreco connesso alla somministrazione degli alimenti.
L’articolo 11 prevede il rifinanziamento del fondo per la distribuzione di derrate alimentari alle persone indigenti con 2 milioni di euro per il 2016. Contestualmente viene instituito, con dotazione di 1 milione di euro per ciascuno degli anni 2016, 2017 e 2018, un fondo destinato al finanziamento di progetti innovativi finalizzati alla limitazione degli sprechi e all’impiego delle eccedenze, nonché per promuovere la produzione di imballaggi riutilizzabili o facilmente riciclabili. Le modalità di utilizzo del Fondo sono definite con decreto ministeriale.
L’articolo 12 amplia le finalità del Fondo per la promozione di interventi di riduzione e prevenzione della produzione di rifiuti e per lo sviluppo di nuove tecnologie di riciclaggio – istituito dall’articolo 2, comma 323 della legge n. 244/2007 – alla promozione di interventi destinati alla riduzione dei rifiuti alimentari e in relazione a tali finalità ne incrementa la dotazione di 1 milione di euro per ciascuno degli anni 2017 e 2018.
Capo III (artt. 13-18): misure per favorire la cessione gratuita di prodotti alimentari e di altri prodotti a fini di solidarietà sociale
L’articolo 13 reca modifiche alla legge n 155/2003. L’articolo 1 è sostituito e ne viene modificata la rubrica in "Distribuzione di prodotti alimentari, farmaceutici e di altri prodotti fini di solidarietà sociale". Conseguentemente viene ampliata la platea dei soggetti autorizzati a effettuare le distribuzioni gratuite e le categorie dei prodotti che possono essere cedute gratuitamente agli indigenti ed equiparati, nei limiti del servizio prestato, ai consumatori finali. Oltre alle Onlus, come definite dall’art. 10 del D.Lgs. n. 460/1997, già precedentemente previste a legislazione vigente, divengono soggetti autorizzati alla distribuzione gratuita gli enti pubblici nonché gli enti privati costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche e solidaristiche, che promuovono e realizzano attività di interesse generale (cfr. art. 2); quanto ai prodotti, accanto a quelli alimentari sono contemplati i prodotti farmaceutici nonché altri prodotti.
L’articolo 14 prevede la medesima equiparazione ed autorizzazione in relazione agli articoli ed accessori di abbigliamento purché questi ultimi siano stati conferiti dai privati direttamente presso le sedi operative dei soggetti autorizzati alla distribuzione gratuita.
L’articolo 15, modificando l’articolo 157 del D.Lgs. n. 219/2006, detta disposizioni dirette ad incentivare la donazione alle Onlus di medicinali non utilizzati, correttamente conservati e non scaduti, rimettendo ad un decreto del Ministro della salute l’individuazione di modalità tali da garantire la qualità, la sicurezza e l’efficacia originarie, ed escludendo espressamente i medicinali da conservare in frigorifero a temperature controllate, quelli contenenti sostanze stupefacenti o psicotrope nonché quelli dispensabili solo in strutture ospedaliere. Alle Onlus è consentita la distribuzione dei medicinali direttamente ai soggetti indigenti a condizione che dispongano di personale sanitario. Anche in tal caso viene sancita l’equiparazione al consumatore finale degli enti che svolgono attività assistenziale – rispetto alla detenzione e conservazione dei prodotti – e viene stabilito espressamente il divieto della cessione a titolo oneroso dei farmaci oggetto di donazione.
L’articolo 16 reca disposizioni varie, di carattere tributario e finanziario in tema di cessione gratuita delle eccedenze alimentari, dei prodotti farmaceutici e di altri prodotti a fini di solidarietà sociale, prevedendo particolari modalità e requisiti delle comunicazioni telematiche agli uffici dell’amministrazione finanziaria in relazione alle cessioni sopracitate ed adeguando alle nuove disposizioni le disposizioni in vigore in tema di imposta sul valore aggiunto sui beni oggetto di cessione gratuita.
L’articolo 17 – con una modifica all’articolo 1, comma 652, della legge di stabilità per il 2014 -, dà ai Comuni la facoltà di applicare un coefficiente di riduzione della tariffa sui rifiuti alle utenze non domestiche relative ad attività produttive che producono e distribuiscono beni alimentari e che a titolo gratuito li cedono, direttamente o indirettamente agli indigenti e alle persone in condizioni di bisogno o per l’alimentazione animale.
Infine l’articolo 18 prevede che le donazioni previste dal provvedimento in commento e definite dall’articolo 2, comma 1, lettera e) dello stesso, non richiedono la forma scritta per la loro validità e ad esse non si applicano le disposizioni di cui al Titolo V del libro secondo del codice civile (artt. 769 e ss. c.c.).
Riferimenti
Analisi della Legge sul sito della Camera dei Deputati
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